Uzasadnienie
Wójt Gminy decyzją Nr [...] z dnia [...] r. działając na podstawie art. 36 ust. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U 1999 Nr 15, poz. 139 ze zm.) ustalił wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K. stanowiącej działkę nr [...] w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi K. na kwotę 12,39 zł/m2 dla gruntów przeznaczonych pod działalność gospodarczą i 5,97 zł/m2 dla gruntów przeznaczonych pod drogę i pod poszerzenie drogi. Organ I instancji podjął powyższą decyzję w oparciu o ustalenia wyceny działki numer ewidencyjny [...] sporządzonej na dzień [...] r. przez rzeczoznawcę majątkowego E.B.
Wójt Gminy decyzją Nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741) zatwierdził projekt podziału działki nr [...] na działki o numerach [...] i [...] z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej oraz urządzenia elektroenergetyczne pod warunkiem zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Wydzielona w tym celu działka nr [...] przeszła na rzecz Gminy za odszkodowaniem.
Dnia [...] r. właściciele działki nr [...] J. i A. małżonkowie K. sprzedali ją w drodze notarialnej umowy sprzedaży.
Działając na podstawie art. 36 ust. 3, 4 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz §51 uchwały Rady Gminy nr IX/53/9 z dnia 11 maja 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. oraz części wsi K. Wójt Gminy decyzją Nr [...] z dnia [...] r. ustalił opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] oraz opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] - obie w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższa należność na rzecz Gminy została pomniejszona o kwotę [...] zł stanowiącą odszkodowanie za działkę nr [...], która na mocy decyzji z dnia [...] r. Nr [...] przeszła na własność Gminy.
Organ I instancji motywował swoją decyzję faktem, iż na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi K. uchwałą Rady Gminy nr IX/53/99 z dnia 11 maja 1999 r. nastąpił wzrost wartości działki nr [...]. Wysokość opłaty na rzecz Gminy ustalona została na 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Powyższą decyzję organ wydał w oparciu o ustalenia wynikające z opinii biegłej E.B., w której rzeczoznawca określiła wzrost wartości jednego metra kwadratowego między innymi działki nr [...]. Wyodrębniona na skutek podziału powyższej działki nieruchomość oznaczona numerem ewidencyjnym [...] stała się następnie przedmiotem umowy sprzedaży potwierdzonej aktem notarialnym z dnia [...] r.
J. i A. małżonkowie K. pismem z dnia [...] r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 kpa decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. w części dotyczącej ustalenia opłaty dla działki [...].
Wnioskodawcy zarzucili rażące naruszenie art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto art. 80, art. 81, art. 77 § 1 kpa. Zakwestionowali ustalenie wysokości opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w oparciu o sporządzony jako dowód w sprawie operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego E.B. Ustalona opłata stanowiła, bowiem wartość wyższą niż 30 % wzrostu wartości działki [...] przewidziane uchwałą Rady Gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu. Podnosili także, że wykonany na zlecenie organu I instancji operat szacunkowy nie dotyczył rzeczy, która była przedmiotem sprzedaży, skoro biegła szacowała wartość rynkową działki numer [...], z podziału której dopiero później wydzielono działkę nr [...]. Zarzucili, iż organ I instancji nie dopełnił także obowiązku zapewnienia stronom, przed wydaniem decyzji, możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie. Skarżący podnosili, że Wójt Gminy nie zawiadomił także strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa oraz art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. ustalającej wysokość opłaty od wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. Kolegium motywowało, iż operat szacunkowy wykonany przez biegłą E.B. dotyczył działki [...], zaś sprzedano działkę nr [...], co oznacza, że wycena sporządzona na potrzeby ustalenia wzrostu wartości nieruchomości nie dotyczyła rzeczy, która była przedmiotem sprzedaży. Nie można, bowiem utożsamiać działki [...] z działką [...], a także wartości tych działek.
Gmina złożyła dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.
Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 28 kpa i 29 kpa stwierdziło niedopuszczalność powyższego wniosku Gminy argumentując, iż nie należy ona do kręgu osób wymienionych w przepisie art. 28 kpa korzystających z przymiotu strony postępowania administracyjnego.
Na skutek skargi Gminy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 listopada 2004 r. uchylił powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego uzasadniając, że stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej wysokość opłaty od wzrostu wartości nieruchomości dotyczy sfery interesu prawnego gminy. Może bowiem uniemożliwić pobór tej opłaty na rzecz gminy lub zniweczyć skutki już dokonanego poboru. Skoro przedmiotowa opłata stanowi dochód gminy to stwierdzenie nieważności decyzji o jej ustaleniu dotyczyłoby uprawnień gminy z zakresu gospodarki budżetowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją Nr [...] i Nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 156 §1 pkt 2 kpa oraz art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r.
Kolegium motywowało, że w przedmiotowej sprawie nie została zachowana procedura dotycząca postępowania w sprawie naliczenia opłaty w tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie winno nastąpić po otrzymaniu przez organ I instancji odpisu notarialnej umowy sprzedaży działki [...]. Norma art. 36 ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że wszystkie działania organu w sprawie winny dotyczyć nieruchomości określonej w akcie notarialnym, co w niniejszej sprawie nie zostało dochowane.
Zdaniem Kolegium Odwoławczego stosowną opłatę nalicza się przyjmując konkretną wielkość wynikającą z operatu szacunkowego sporządzonego dla konkretnej działki, a nie na zasadzie hipotetycznego określenia wzrostu wartości jednego metra kwadratowego nieruchomości, której w dacie wydania decyzji już nie było.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję złożyła Gmina wnosząc o jej uchylenie.
Skarżąca wskazała, że chybiony jest zarzut, iż wycena dokonana przez biegłą E.B. dotyczyła innej nieruchomości niż przedmiotowa działka numer [...]. Podtrzymała także zarzut podniesiony we wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, że Kolegium nie uzasadniło podstaw nieważności decyzji ustalającej wysokość opłaty od wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca podniosła, że organ II instancji naruszył także dyspozycję art. 7 kpa i art. 10 §1 kpa. Prócz tego przy wydaniu zaskarżonej decyzji brało udział dwóch tych samych członków Kolegium, którzy wydali wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. Pracownicy ci winni być wyłączeni od ponownego rozpoznania sprawy w myśl art. 24 § 1 pkt 5 kpa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i obciążenie Gminy kosztami postępowania sądowoadministracyjnego. Kolegium powtórzyło swoją argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Gmina przeprowadziła błędne postępowanie co do ustalenia opłaty od wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Dodało, że przepisy dotyczące zmiany składu orzekającego nie mają zastosowania do samorządowych kolegiów odwoławczych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] i poprzedzająca ją decyzja Kolegium z dnia [...] r. Nr [...] nie mogą się ostać.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że Sąd w niniejszej sprawie związany jest stanowiskiem przyznającym gminie status strony postępowania (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec tego Gmina mogła skutecznie wnieść skargę inicjująca niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne.
Nieuzasadniony jest zarzut skarżącej wskazujący na obowiązek wyłączenia od ponownego rozpoznania sprawy członków Kolegium Odwoławczego, którzy brali udział przy wydawaniu wcześniejszej decyzji. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych w tym przedmiocie zdania są podzielone, to jednak skład rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. (II SA 699/99, Lex 46260), zgodnie z którym podpisanie decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, która podpisała decyzję wydaną w pierwszej instancji, nie stanowi naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Postępowanie w trybie art. 127 § 3 kpa nie jest, bowiem klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym obejmującym działanie dwóch organów niższej i wyższej instancji.
Zgodnie z treścią przepisu art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze (a taką w niniejszej sprawie była decyzja z dnia [...] r. stwierdzająca nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r.) nie służy odwołanie, a prawo do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, co też Gmina uczyniła pismem z dnia [...] r. Wniosek taki rozpoznaje ten sam organ, który wydał decyzję w sprawie, której ponownego rozpoznania domaga się strona. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie spełnia podstawowego warunku uruchomienia toku instancji i w przeciwieństwie do odwołania nie ma także konstrukcji względnie dewolutywnej. Rozpatrywany jest bowiem przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Z tych względów art. 24 ust. 1 pkt 5 kpa nie ma w niniejszej sprawie zastosowania (porównaj wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1999 r. IV SA 1037/97, Lex 47868; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r. II SA 291/99, Lex 46798 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 października 2004 r. I SA 666/03, Lex 164434).
Decyzją z dnia [...] r. Kolegium Odwoławcze powołując się na oczywiście niewłaściwą podstawę prawną - art. 156 §1 pkt 7 kpa - stwierdziło nieważność orzeczenia organu I instancji. W niniejszej sprawie nie można mówić o wadach prawnych powodujących nieważność decyzji z mocy prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji w takim przypadku następuje tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określone uchybienia decyzji powodują jej nieważność, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. W obowiązującej wówczas ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym brak jest bowiem klauzuli nieważności. Kolegium nie wskazało także przepisu prawa warunkującego nieważność decyzji organu I instancji w oparciu o treść art. 156 § 1 pkt 7 kpa.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w zaskarżonej decyzji Kolegium skorygowało swoje stanowisko o tyle tylko, że jako podstawę prawną wydanego orzeczenia wskazało art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Oceniając zatem zasadność skargi podnieść należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter wyjątkowy. Jest bowiem jednym z trybów nadzwyczajnych i wiąże się ze szczególnie ciężkimi naruszeniami prawa. Przy czym źródłem wad tkwiących w decyzji administracyjnej mogą być przede wszystkim uchybienia przepisów prawa materialnego.
Kolegium w zaskarżonej decyzji ograniczyło się jedynie do podania podstawy prawnej nieważności wskazującej na rażące naruszenie prawa. Przesłanka ta oznacza naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne i można o nim mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Prócz tego rażące naruszenie prawa wskazuje, że chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji samego istnienia w niej wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest, zatem każde naruszenie prawa, ale tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.
Wobec powyższego organ, który decyduje o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego niższej instancji nie może poprzestać jedynie na przytoczeniu odpowiedniego przepisu ustawy. Uznanie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa wymaga szczegółowego uzasadnienia takiego poglądu. Dyspozycja przepisu prawa musi być wypełniona określoną treścią zaczerpniętą z okoliczności danej sprawy. Istotne jest wykazanie, że naruszenie prawa przez Gminę miało charakter rażący. Dopiero takie merytoryczne uzasadnienie przyjętego stanowiska pozwala Sądowi orzekającemu na ocenę, że ranga uchybień Gminy nie pozwala na dalsze funkcjonowanie jej orzeczenia w istniejącym porządku prawnym. Z uwagi na charakter postępowania sądowoadministracyjnego nie jest zadaniem Sądu poszukiwanie argumentacji stanowiącej podstawę prawną i uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy. W myśl utrwalonego orzecznictwa zaniechanie przez organy administracji właściwego uzasadnienia swojej decyzji powoduje jej wadliwość jako naruszającej zwłaszcza dyspozycję art. 11 kpa i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 §3 kpa.
Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium Odwoławcze powoływało się na rażące naruszenie przepisów proceduralnych. Jednak w tym zakresie nie przytoczyło uzasadnienia swojego stanowiska. Należy w tym miejscu dodać, że z uwagi na istnienie trybu wznowieniowego tylko niektóre przypadki naruszenia prawa procesowego mogą być kwalifikowane jako rażące.
Z drugiej strony Kolegium wskazało na naruszenie prawa materialnego (art. 36 ust. 3 i 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) przejawiające się w tym, iż organ I instancji przedwcześnie naliczył opłatę od wzrostu wartości i to w oparciu o hipotetyczną wartości jednego metra kwadratowego nieruchomości, która w dacie wydania decyzji przez Wójta już nie istniała.
W świetle okoliczności sprawy Kolegium nie wykazało, by organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] r. nie dysponując, powołaną zresztą przez ten organ w decyzji, umową sprzedaży działki [...]. Fakt, iż umowa i decyzja organu opatrzone są tą samą datą nie może przesądzać, że Wójt wydał decyzję przed rzeczywistym sprzedaniem przedmiotowej działki.
Zbyt daleko idące natomiast jest stwierdzenie Kolegium Odwoławczego, iż wycena biegłej E.B. dotyczyła zupełnie innej nieruchomości niż ta, której sprzedaż stanowiła przesłankę do naliczenia opłaty od wzrostu wartości. Działka [...] jest przecież częścią działki [...], a nie zupełnie inną, niezwiązaną z nią, nieruchomością. Bez dalszej szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego, który legł u podstaw decyzji Wójta z dnia [...] r. Kolegium Odwoławcze nie było uprawnione do wydania zaskarżonego orzeczenia. Należy podkreślić, że organ ten nie powołał żadnych innych od wyżej powołanych argumentów, które w jego ocenie uzasadniały zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. To oznacza, że zaskarżona decyzja w istocie uchyla się spod kontroli Sądu.
W tym stanie rzeczy należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r.
Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c), art. 135 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Podstawę prawną orzeczenia zawartego w punkcie III wyroku stanowi art. 152 powyżej wskazanej ustawy, przy czym traci ono moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
/-/ M.Górecka /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska
MK