Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2020 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania B. G., utrzymało w mocy decyzję Wójta G. K. (zwanego dalej "Wójtem") z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] w sprawie odmowy przyznania odwołującej się świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną teściową A. G.-S..
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r., do którego załączono także urzędowy formularz, B. G. wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad teściową A. G.-S.. Dołączyła między innymi orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. z dnia [...] grudnia 2019 r., [...], w którym uznano A. G.-S. za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji od dnia [...] października 2019 r. Można w tym miejscu także dodać, iż B. G. przy wniosku złożyła rozpisany schemat relacji rodzinnych niepełnosprawnej, z którego wynika, iż ma ona trójkę dorosłych dzieci. Syn A.G., będący mężem wnioskującej, ma przyznaną rentę rolniczą w związku z uznaniem go za okresowo całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym. Na dowód dołączono orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. W. z dnia [...] października 2012 r., [...], w którym A. G. zaliczono do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym, a stopień niepełnosprawności datowano od [...] października 2012 r. Drugi z synów A. G.-S., T. G., również jest rencistą.
Natomiast córka, B. Ż., jest emerytką. A. G.-S. jest wdową, a jej rodzeństwo nie żyje. Wnioskująca wskazała, że w związku z opieką nad teściową musiała zrezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] stycznia 2019 r.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] Wójt odmówił B. G. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że B. G. nie należy do najbliższego kręgu osób objętych obowiązkiem alimentacyjnym względem A. G.-S.. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wójt podkreślił, że w niniejszej sprawie obowiązek sprawowania opieki nad A. G.-S. w pierwszej kolejności ciąży na jej dzieciach.
Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. B. G. złożyła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc naruszenie przepisów prawa oraz przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych (k. 4–6 akt administracyjnych organu drugiej instancji). W uzasadnieniu wskazano, że osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad A. G.-S., czyli jej dzieci, nie mogą dopełnić tego obowiązku. Syn T.G., który zamieszkuje w innej miejscowości jest rencistą, a córka, B. Ż., zamieszkała w P., jest emerytką. Jedyny zamieszkujący z A. G.-S. syn, a jednocześnie mąż wnioskującej – A. G., jest niezdolny do opieki nad matką, gdyż należy do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym w związku z czym pobiera rentę rolniczą. W związku z powyższym, wyłącznie wnioskująca jako żona osoby zobowiązanej powinna sprawować opiekę nad A. G.-S..
Decyzją z dnia [...] maja 2020 r., [...] Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie Wójta w mocy (k. 13–18 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Organ odwoławczy akcentował, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie dalej spokrewnionej (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.) zależy od łącznego spełnienia przesłanek, wedle których "1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Warunkiem koniecznym skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest zatem przynależność wnioskującej do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1395, dalej także "K.r.o."). Brak takiego obowiązku pomiędzy wnioskującą a osobą, którą się ona opiekuje wyklucza przyznanie przedmiotowego świadczenia.
Kolegium wyjaśniło też, że zgodnie z art. 128 K.r.o., obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. W sprawie takie osoby występują, gdyż A. G.-S. ma troje dzieci. Organ podkreślił, że rozumie, iż osoby te posiadają różnego rodzaju obciążenia, utrudniające sprawowanie przez nie opieki nad niepełnosprawną, ale pozostaje to bez wpływu na brak możliwości przyznania wnioskującej świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze B. G. ponownie wskazała, że syn A. G.-S., a jednocześnie mąż wnioskującej, nie może sprawować opieki nad matką, gdyż sam takowej czasowo wymaga (k. 2–3 akt sądowych). Jednocześnie skarżąca powołała się na art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej powinno uwzględniać dobro rodziny, a prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych posiadają rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. B. G. wskazała, że jej rodzina właśnie w takiej sytuacji się znajduje, gdyż utrzymuje się wyłącznie z renty rolniczej i zasiłku okresowego męża oraz renty teściowej. Dochody te w większości są przeznaczane na leki i środki pielęgnacyjne dla A. G.-S..
Pismem uzupełniającym skargę radca prawny N. B.-B., pełnomocnik B. G. wyznaczony z urzędu, podtrzymała stanowisko skarżącej wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania (k. 23–25 akt sądowych). Na wstępie pełnomocnik wyjaśniła, że A. G.-S. zmarła w dniu [...] lipca 2020 r. na dowód czego załączono odpis skrócony aktu zgonu. W związku z powyższym skarga obejmuje świadczenia pielęgnacyjne za okres od dnia złożenia wniosku do dnia śmierci A. G.-S.. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie należy opowiedzieć się za prokonstytucyjną wykładnią art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r. Mimo, że skarżąca nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania jej wnioskowanego świadczenia, to zgodnie z wykładnią prokonstytucyjną należy dopuścić poszerzenie kręgu osób uprawnionych do jego otrzymania również o osoby będące członkami rodziny niezobowiązanymi do alimentacji.
Jednocześnie podkreślono, że A. G.-S. była osobą obłożnie chorą i niezdolną do samodzielnej egzystencji, natomiast jej synowie mają orzeczony stopień niepełnosprawności, a córka, B. Ż., jest emerytką zajmującą się niepełnosprawnym synem. Z kolei wnuki nie mogły brać czynnego udziału w opiece nad babcią z powodu ciążących na nich obowiązkach rodzinnych i związanych z pracą. Z tego powodu faktyczną opiekę nad A. G.-S. sprawowała jej synowa, B. G..
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko wskazując na niedopuszczalność rozszerzenia ustawowego zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (k. 5 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie osią sporu jest to, czy B. G. jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego jako osoba, która rzeczywiście sprawowała opiekę nad trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji teściową A. G.-S., aż do jej śmierci. Zagadnienie to wiąże się z ustaleniami dotyczącymi obarczenia członków rodziny skarżącej obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do których odsyła ustawa o świadczeniach rodzinnych.
Zaznaczyć należy, że art. 17 ust. 1 u.ś.r., przez odesłanie do przepisów ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Z woli ustawodawcy, nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja z zatrudnienia dla jej sprawowania, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.
Z kolei zgodnie z art. 128 K.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 K.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 K.r.o.). Zasadą jest również, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.r.o.). Z art. 617 § 1 K.r.o. wynika, że krewnymi w linii prostej są zstępni (syn, córka, wnuk, prawnuk) oraz wstępni (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie).
Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym na tle instytucji świadczenia pielęgnacyjnego podkreśla się, że prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w przepisie art. 128 i następnych K.r.o., a który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, rezygnując z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje w zaistniałej sytuacji pomoc polegającą na przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Świadczenie to jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo składek emerytalno-rentowych. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że pomoc świadczona w taki sposób przez Państwo jest przeznaczona dla konkretnych przypadków, to jest dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny. Zaakcentować należy, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje dopiero przy spełnieniu się określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany). Z przytoczonych regulacji wynika, że uzyskanie uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności możliwe jest w sytuacji, gdy brak jest osoby zobowiązanej w bliższej kolejności – gdy takiej osoby w ogóle nie ma lub gdy osoba taka nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym.
Świadczenie pielęgnacyjne jest bowiem świadczeniem przeznaczonym wyłącznie dla określonej wyżej kategorii osób (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 198/12, ONSAiWSA 2013, Nr 4, poz. 69, orzeczenia. nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca była synową wymagającej opieki A. G.-S., która miała troje dzieci nie legitymujących się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc osoby zobowiązane w rozumieniu art. 132 K.r.o. do spełnienia obowiązku alimentacyjnego. Syna A.G. zaliczono do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym, a nie znacznym, co oznacza, że zgodnie z powołanymi wyżej przepisami mógł on sprawować opiekę nad matką. Również pozostałe dzieci A. G.-S. – T. G. (rencista) oraz B. Ż. (emerytka) – miały obowiązek alimentacyjny wobec matki, gdyż z akt sprawy nie wynika, aby legitymowały się one orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Zatem formalnie nie zaszły przesłanki wyznaczenia innych osób, które byłyby zobowiązane do alimentacji, a jednocześnie uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd pragnie podkreślić, że nawet w przypadku, gdyby wszystkie dzieci A. G.-S. posiadały orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym, uniemożliwiające sprawowanie opieki nad matką, to zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego znalazłyby się wnuki A. G.-S.. Wnioskująca B. G. nie znajdowała się w kręgu osób objętych obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej, a w związku z tym nie była uprawniona do pobierania wnioskowanego świadczenia. Wobec powyższego należy podzielić argumentację Kolegium, które wskazało, że brak obowiązku alimentacyjnego pomiędzy wnioskującą B. G. a teściową A. G.-S., którą się ona opiekowała, wykluczał przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy synowie A. G.-S. – A. G. i T. G. są rencistami, którzy nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z kolei córka B. Ż. jest emerytką opiekującą się niepełnosprawnym synem, P. Ż.. Z powodu konieczności dbałości o własne rodziny oraz wskazywanych we wniosku powodów zdrowotnych, dzieci A. G.-S. nie sprawowały osobistej opieki nad matką. Można przyjąć, że w rodzinie po prostu uzgodniono, iż w zaistniałych okolicznościach to synowa, zamieszkująca z trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji A. G.-S., zająć ma się opieką nad teściową. Powyższe nie zmienia faktu, że w pierwszej kolejności na dzieciach, a w dalszej na wnukach A. G.-S. ciążył obowiązek alimentacyjny wobec matki oraz babci, jeśli nie w formie bezpośredniej opieki, to w formie dostarczenia środków pieniężnych koniecznych do zapewnienia takiej opieki (na przykład w celu finansowania wkładu osobistego B. G. w dobro rodziny).
W kontekście powyższych rozważań za niewystarczające należy uznać argumenty skargi odwołujące się do sytuacji faktycznej w rodzinie B. G., która wyraża się w tym, że to właśnie ona podjęła się sprawowania opieki nad teściową. Właściwym argumentem w tym zakresie nie jest fakt, że osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności są rencistami o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności lub mieszkają w innej miejscowości, gdyż istnieją osoby zobowiązane do alimentacji w drugiej kolejności (wnuki). Jak już wyjaśniono, w żadnym przypadku świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało B. G., gdyż nie była ona zobowiązana do alimentacji wobec teściowej, A. G.-S..
Wydane w niniejszej sprawie decyzje organów administracji obu instancji odpowiadają prawu, prawidłowo bowiem ustalono, że nie została spełniona przesłanka istnienia obowiązku alimentacyjnego skarżącej wobec jej teściowej.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) oddalił skargę uznając, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa.
Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 25 akt sądowych).