Uzasadnienie
Pismem z dnia 8 listopada 2005 r. R.S. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo-gospodarczego z konstrukcji metalowej nie związanego z gruntem na działce nr geod. [...]położonej przy ul. [...] w T. Burmistrz Miasta T. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.
Po rozpatrzeniu odwołania U.K. o Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta T. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zauważając, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie upoważnia organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy do ustalania konkretnego usytuowania obiektu na działce. Wskazano, że organ może tylko w części graficznej decyzji wyznaczyć linie zabudowy od strony drogi publicznej oraz linię rozgraniczającą teren inwestycji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz Miasta T. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r.nr [...] na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa), ustaleń Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta T. zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej T. nr [...] z dnia [...] września 2002 r. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo-gospodarczego.
Uzasadniając organ wskazał, że przeprowadzona zgodnie z rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego analiza wykazała, że planowana inwestycja nie koliduje z rozstrzygnięciami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta T. Przy opracowywaniu projektu budowlanego należy przestrzegać ustaleń zawartych w decyzji, wynikających z analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz zaleceń konserwatorskich. Ustalono wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, bez określania na załączniku graficznym usytuowania obiektu - zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także podtrzymanie narzuconej w decyzji lokalizacji obiektu granicy z działkami sąsiednimi nr [...] i [...].
Przeprowadzono stosownie do art. 53 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analiza warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikająca z przepisów odrębnych - zaleceń konserwatorskich i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W przewidzianym ustawą terminie odwołanie wniosła U.K., zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 107 § 1, art. 7, art. 77 i art. 156 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie jej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca stwierdziła, że decyzja dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] wydaną przez Burmistrza gminy T. o ustaleniu warunków zabudowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta T. Uzasadniając organ odwoławczy wyjaśnił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które ustala się na podstawie analizy obszaru, odpowiadającego wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalono, że w sprawie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz opracowano analizę obszaru wokół terenu zamierzonej inwestycji, pozwalającą na określenie wymagań, projekt decyzji opracowała uprawniona osoba, decyzja uzyskała wymagane uzgodnienia, decyzja zawiera elementy, o których mowa w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja zawiera załącznik w formie opisowej i graficznej i nie stwierdzono naruszenia przepisów kpa.
W skardze do sądu administracyjnego U.K. i M.K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
- - naruszenie art. 7 i art. 77 kpa poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności przez zaniechanie poczynienia ustaleń, co do istnienia warunków usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z działką skarżących oraz związku takiego usytuowania z decyzją zatwierdzająca projekt podziału - decyzją Burmistrza
Miasta T. z dnia [...] grudnia 2003 r.,
- - naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez brak powołania w podstawie prawnej decyzji art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przez powołanie w podstawie prawnej decyzji ustaleń studium,
* naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie wymagań dotyczących chronionego prawem interesu osób trzecich - interesu skarżących oraz przez brak określenia o zgodności decyzji z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 5,
* naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 kpa, gdyż zachodzą podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, która dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną - z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] wydaną przez Burmistrza gminy T. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80 poz. 717) zabudowa terenu nieobjętego planem miejscowym jest uzależniona od wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta wymaga jednak spełnienia kilku przesłanek. Muszą one być spełnione łącznie, co oznacza, że uchybienie którejkolwiek z nich czyni niemożliwym wydanie pozytywnej decyzji.
Co do zasady to wniosek podmiotu, który staje się stroną, warunkuje wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wymagana treść składanego wniosku określona została w przepisie art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w świetle którego na treść wniosku składa się część graficzna, zawierająca określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej, a w jej braku katastralnej. W rozpoznawanej sprawie uwadze organów obu instancji uszło, iż złożony przez R.S. w listopadzie 2005 r. wniosek w ogóle nie zawierał mapy, a pod wymienioną w formularzu wniosku listą załączników widniała adnotacja wnioskodawcy "nie dotyczy". W takiej sytuacji rzeczą organu było wezwanie R.S. do usunięcia braków wniosku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia jego pisma (wniosku) bez rozpoznania. Tymczasem rozpoznający sprawę organ I instancji pomijając owe braki formalne wniosku wystąpił o wydanie opinii konserwatorskiej określającej wymogi w zakresie planowanej przez wnioskodawcę inwestycji, a następnie przystąpił do sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Jak wskazuje art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy składa się z części opisowej (określającej rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych) oraz z części graficznej (oznaczającej linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie katastralnej w odpowiedniej skali 1:500 lub 1:1000).
Dokonana w przedmiotowej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozostaje w sprzeczności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanym w oparciu o art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do treści § 3 wydanego na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza się wokół działki budowlanej obszar analizowany, na którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 (kopia mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej (w skali 1:500 lub 1:1000) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Znajdująca się w aktach sprawy mapa obszaru analizowanego nie spełnia powyższych wymogów. Z widniejącej na niej pieczęci wynika bowiem, że jest to mapa sytuacyjno-wysokosciowa, a nie jak wymagają tego przepisy prawa kopia mapy zasadniczej, czy też mapy katastralnej. Dodatkowo należy zauważyć, że na stanowiącej załącznik analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu mapie sytuacyjno-wysokościowej nie zaznaczono linii rozgraniczających teren inwestycji.
Sporządzona w przedmiotowej sprawie analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest lakoniczna i mało precyzyjna. Analiza zabudowy sąsiedniej nie precyzje, które działki uwzględniono dokonując analizy, w szczególności zaś nie wskazano, która z tych działek dostępna jest z tej samej drogi publicznej, czego wymaga ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 1 pkt 1).
Zgodzić się należy ze skarżącymi, iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy. Ustalone w niej warunki zabudowy przesądzają o treści decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże usytuowanie obiektu należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego. W załączniku graficznym do omawianej decyzji nie wykreślono usytuowania obiektu na działce, jednak w treści decyzji zawarty został zapis o lokalizacji obiektu w granicy z działkami [...] i [...]. Tymczasem zauważyć należy, że konkretyzacja warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy znajdzie wyraz w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ budowlany, na tym dopiero etapie, uwzględniając treść decyzji o warunkach zabudowy, będzie oceniał dopuszczalność realizacji obiektu przy granicy działki według przepisów prawa budowlanego.
Natomiast organ ustalający warunki zabudowy musi mieć na względzie, że zgodnie z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jego decyzja jest wiążąca dla organów wydających decyzję o pozwoleniu na budowę. To oznacza, że określenie warunków zabudowy nie może wprost przesądzać o realizacji obiektu w granicy działki, a w konsekwencji uniemożliwiać późniejsze zastosowanie norm Prawa budowlanego (por. Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof. Z.Niewiadomskiego, wyd. 2 C.H.Beck Warszawa 2005r., str. 407).
W odniesieniu do podnoszonego najpierw w odwołaniu, a później również w skardze do sądu administracyjnego zarzutu naruszenia art.156 § 1 pkt 3 kpa należy wyjaśnić, że możliwe jest ubieganie się o wydanie decyzji przez wnioskodawcę, który już otrzymał warunki zabudowy dla tego samego terenu, ale na inne przedsięwzięcie (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 1998 r., sygn. II SA/Po 873/97).
Rację jednak mają skarżący, że zrealizowanie przez inwestorów decyzji z [...] sierpnia 2004 r. o ustaleniu warunków zabudowy tej samej działki przez zmianę sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego na sklep-galerię obrazów, która to decyzja w pkt II ppkt 1 lit. "d" przewiduje między innymi miejsca postojowe dla zaspokojenia potrzeb własnych i klientów może z uwagi na rozmiary działki pozostać w kolizji z zabudową objętą wnioskiem i zakresem możliwości parkowania większej ilości samochodów. Ten aspekt sprawy winien być również brany pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy planowanej inwestycji w ramach analizy jej funkcji w powiązaniu z istniejącą zabudową.
Wobec powyższego, z uwagi iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 kpa, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 i § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy koniecznym było uchylenie decyzji organów obu instancji.
Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.
O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
/-/A. Łaskarzewska /-/St. Małek /-/W. Batorowicz