Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] (znak [...]) Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w T. z dnia [...] 2010 r. nr [...] o umorzeniu postępowania z wniosku M. L. z dnia [...] kwietnia 2010 złożonego wraz z oświadczeniami mieszkaniowymi za lata 2008, 2009 i 2010 dotyczącymi ustalenia uprawnień do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości.
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. M. L. wystąpił do Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu o wypłacenie mu należnego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2007-2009. zgodnie z normą określoną w załączonych do wniosku oświadczeniach mieszkaniowych za lata 2007, 2008 i 2009 oraz zgodnie z wcześniej wydaną decyzją. Na poparcie żądania powołał orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 953/07.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] (znak [...]) Komendant Wojewódzki Policji - na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: K.p.a.) - przekazał sprawę Komendantowi Powiatowemu Policji w T. Postanowieniem z dnia [...] 2010 r. nr [...] (znak [...]) Komendant Powiatowy Policji - działając w oparciu o art. 66 § 3 K.p.a. - postanowił zwrócić wniosek skarżącemu. Wyjaśnił, że na podstawie § 9 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919) posiadał kompetencje do przyznawania emerytom i rencistom policyjnym oraz osobom uprawnionym do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.
Jednakże rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz.U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246) uchylono wskazany wyżej § 8 i § 9, stąd, zdaniem Komendanta, nie można wskazać organu właściwego do rozpoznania wniosku.
Na skutek zażalenia M. L. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji uchylił postanowienie nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919) organy Policji mogły ustalać uprawnienia dla emerytów (rencistów) policyjnych. W oparciu o § 9 ust. 2 komendanci powiatowi (miejscy) Policji posiadali kompetencję do ustalania uprawnień i wydawania decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów (rencistów) policyjnych oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie. Po wejściu w życie przepisów nowelizujących, to jest rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz.U.
Nr 266, poz. 2246), którym uchylono § 8 rozporządzenia z 2002 r., pozbawiono praw do tego świadczenia osoby uprawnione do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych. Ponadto uchylenie § 9 ust. 2 pozbawiło organy Policji możliwości orzekania o równoważniku w stosunku do emerytów (rencistów) policyjnych. Wskazując na powyższe regulacje Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że organ pierwszej instancji niewłaściwie zastosował art. 66 § 3 K.p.a. Po wpłynięciu wniosku powinien bowiem wszcząć postępowanie poprzez sprawdzenie czy strona legitymuje się ostateczną decyzją przyznającą bezterminowo równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jak również, czy decyzja ta nie została wzruszona w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania. Organ odwoławczy zaznaczył też, że ustalenie to warunkuje sposób załatwienia sprawy skarżącego w momencie złożenia oświadczenia mieszkaniowego: jeżeli Komendant Powiatowy ustali, że strona dysponuje decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wówczas nie może uznać, iż nie ma organu właściwego do rozpatrzenia oświadczenia mieszkaniowego, gdyż do rozpatrzenia wniosku (oświadczenia mieszkaniowego) właściwy jest organ, który wydał decyzję o przyznaniu przedmiotowego świadczenia.
Natomiast, jeżeli organ ustali, że strona nie legitymuje się decyzją o przyznaniu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, to powinien potraktować złożone przez stronę oświadczenie mieszkaniowe jako nowy wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia i w związku z tym, że wnioskodawca należy do grupy osób wymienionych w § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. organ obowiązany będzie do umorzenia postępowania z uwagi na brak przepisu konstytuującego uprawnienie do równoważnika w stosunku do tej grupy osób.
Decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w T., działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie wniosku przez M. L. Wyjaśnił, że zweryfikował i sprawdził, iż nie legitymuje się on ostateczną decyzją przyznającą bezterminowo równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Co prawda, decyzją Komendanta Rejonowego Policji w T. z dnia [...] 1998 r. nr [...] przyznano skarżącemu prawo do równoważnika, jednakże prawomocną decyzją Komendanta Powiatowego Policji w T. z dnia [...] 2006 r. nr [...] stwierdzono jej wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2006 r. Zdaniem organu w takiej sytuacji należy uznać, że z powodu uchylenia rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. pozbawiono M. L. uprawnień równoważnika. Jednocześnie usunięto przepis konstytuujący upoważnienie organu do ponownego orzekania w tego rodzaju sprawach.
W odwołaniu M. L. wskazał, że jest emerytem policyjnym. Na podstawie decyli Komendanta Rejonowego Policji w T. z dnia [...] 1998 r. nr [...] przyznano mu równoważnik za remont lokalu mieszkalnego. Dnia [...] 2006 r. Komendant Powiatowy Policji w T. stwierdził jej wygaśniecie. Jako podstawę prawną przywołał § 8 rozporządzenia dnia 28 grudnia 2005 r. Zdaniem M. L. Komendant Powiatowy Policji w T. nie uwzględnił orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazał, że wygaśniecie decyzji i musi regulować przepis prawa, a rozporządzenie z grudnia 2005 r. nie przewiduje uregulowań co do losu decyzji wydanych przed jego wejściem w życie. Nie powoduje zatem wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą podstawę prawną.
Skarżący podkreślił też, że znowelizowane przepisy rozporządzenia nie przewidywały skutku o bezprzedmiotowości w następstwie zmian w stanie prawnym. Decyzja Komendanta Powiatowego Policji w T. z dnia [...] 1988 r. została wydana w czasie, gdy obowiązywała podstawa do jej wydania.
Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277 ze zm.) policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ustawa nie przyznaje tego świadczenia emerytom (rencistom) policyjnym. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji w swoim pierwotnym brzmieniu (§ 8), przyznające to świadczenie emerytom i rencistom policyjnym, wykraczało poza ustawowe upoważnienie. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nowelizacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. przywróciła stan prawny zgodny z ustawą.
Nowa regulacja uchylała także przepisy dotyczące określenia organów właściwych do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodzin (§ 9 ust. 2). Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji organ pierwszej instancji trafnie uznał, iż w obecnym stanie prawnym brak jest przepisu konstytuującego uprawnienie do równoważnika za remont zajmowanego dla emerytów (rencistów) policyjnych. Stosownie do orzecznictwa sądów administracyjnych organ rozpatrujący wniosek emeryta (rencisty) policyjnego o przyznanie prawa do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego obowiązany jest w każdym przypadku do podjęcia czynności postępowania mających na celu ustalenie statusu prawnego osoby wnioskującej, sprawdzenie jakimi uprawnieniami się ona legitymuje oraz czy uprawnienia te nie wygasły przed złożeniem wniosku (sygn. akt II SA/Po 606/09).
Komendant Wojewódzki zauważył, że organ pierwszej prowadząc postępowanie dowodowe ustalił, iż strona nie legitymuje się ostateczną decyzją o przyznaniu równoważnika. Dotychczasowa decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez wydanie decyzji o jej wygaśnięciu. Dlatego - zdaniem organu odwoławczego - Komendant Powiatowy prawidłowo zdecydował o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 K.p.a.
W skardze M. L. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uznał, że stanowisko jakie zajął organ drugiej instancji, jest błędne. Zgodnie z treścią art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. można stwierdzić wygaśnięcie decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zdaniem M. L. dla skuteczności stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów, nowe unormowania mają wpływ, gdy obowiązują z mocą wsteczną. Jeżeli nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wdanych przed ich wejściem w życie, decyzje te będą nadal wiązać.
Następnie skarżący powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 953/07 i wskazał, że wydanie decyzji o wygaśnięciu jego uprawnień do równoważnika nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Komendant Wojewódzki w Poznaniu podkreślił, że w aktualnym stanie prawnym żądanie skarżącego jest wnioskiem o przyznanie prawa, którego nie może nabyć w drodze decyzji administracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W tej sprawie postępowanie należało rozpocząć od sprawdzenia podstawowej okoliczności, to jest czy M. L. legitymuje się ostateczną decyzją przyznającą mu bezterminowo równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz czy decyzja ta nie została (ostatecznie) wzruszona w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania. Było to tym bardziej potrzebne, że w treści wniosku skarżący wskazał, iż występuje zgodnie z "wcześniej wydaną i nadal obowiązującą decyzją".
Należy zauważyć, że ustalenie faktu czy wnioskodawca składający oświadczenie mieszkaniowe w rozumieniu § 3 ust. 2 i § 5 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919) legitymuje się ostateczną decyzją o przyznaniu mu równoważnika pieniężnego za remont lokalu - determinuje sposób załatwienia tego oświadczenia i nie pozostaje także bez znaczenia z punktu widzenia problematyki określenia właściwości organu Policji.
Przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego policjantom, co wcześniej dotyczyło także osób wymienionych w § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., następuje - co oczywiste - w formie decyzji administracyjnej (zob. § 9 ust. 1 oraz treść uchylonego ust. 2 rozporządzenia). Wykonanie decyzji o przyznaniu tego równoważnika nie polega jednak na automatycznej wypłacie stałej wysokości świadczenia w z góry ustalonej wysokości, a wymaga corocznego ustalenia kwoty równoważnika i jego wypłaty na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego corocznie przez beneficjenta równoważnika. Ustalenie i wypłata świadczenia następują w formie czynności materialno-technicznych organu. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. ustalenia uprawnień policjanta do otrzymywania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, oraz liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym w nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego.
Oświadczenie mieszkaniowe stanowi zatem formę obowiązkowej deklaracji składanej corocznie przez uprawnionego, w oparciu o którą dokonuje się ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu oraz jego wysokości. Jest to przy tym obowiązek należący do beneficjenta świadczenia związany z wykonaniem decyzji.
Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy należy stwierdzić, że otrzymawszy wniosek wraz z oświadczeniami mieszkaniowymi organ obowiązany był przeprowadzić czynności w ramach postępowania i ustalić czy M. L. dysponuje decyzją o przyznaniu mu bezterminowo równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Od tego ustalenia zależało bowiem czy możliwa jest wypłata tego równoważnika na podstawie obowiązującej decyzji czy pismo z dnia [...] kwietnia 2010 r. należy potraktować jako nowy wniosek o przyznanie równoważnika.
Komendant Powiatowy Policji w T. ustalił, że M. L. nie legitymuje się ostateczną decyzją przyznającą bezterminowo równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ostateczną decyzją Komendanta Powiatowego Policji w T. z dnia [...] 2006 r. nr [...] stwierdzono bowiem wygaśnięcie - z dniem 1 stycznia 2006 r. - decyzji Komendanta Rejonowego Policji w T. z dnia [...] 1998 r. nr [...], którą wcześniej przyznano skarżącemu prawo do równoważnika. Kopię decyzji wygaszającej, wraz z wyjaśnieniem, że jest ona ostateczna i nie toczy się wobec niej postępowanie nadzwyczajne, Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu złożył również do akt sądowych (k. 23).
Skoro zatem ustalono, że M. L. nie legitymuje się decyzją o przyznaniu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, to oznacza, że wniosek skarżącego należało potraktować jako nowy wniosek o ustalenie uprawnienia do równoważnika.
Stwierdzono jednak, że skarżący jest emerytem policyjnym i należy jednej z kategorii osób wymienionych w pierwotnej wersji § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., wobec których uchylono przepisy konstytuujące uprawnienie do równoważnika oraz przepisy o właściwości organów. Z tych powodów Komendant Powiatowy Policji w T. (oraz Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu) prawidłowo uznał, iż z uwagi na brak możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia postępowanie należało umorzyć (art. 105 K.p.a.).
Odnosząc się natomiast do treści skargi Sąd pragnie wyjaśnić skarżącemu, że kierowane przez niego zarzuty nie są właściwe dla trybu postępowania objętego skargą.
Należy wyraźnie odróżnić postępowanie dotyczące decyzji o wygaśnięciu decyzji o przyznaniu bezterminowo równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, od postępowania, w którym orzeka się o nowym wniosku (złożonym przez emeryta policyjnego).
Z akt tej sprawy wynikało, że decyzją Komendanta Powiatowego Policji w T. z dnia [...] 2006 r. nr [...] stwierdzono wygaśnięcie decyzji Komendanta Rejonowego Policji w T. z dnia [...] 1998 r., którą wcześniej przyznano M. L. prawo do równoważnika. Decyzji tej (o wygaśnięciu uprawnienia) skarżący nie zaskarżył i stała się ona ostateczna. W tym miejscu trzeba też podkreślić, że to właśnie kwestionując wygaśnięcie prawa do równoważnika, M. L. mógł powoływać się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 953/07 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
W postępowaniu zakończonym decyzjami zaskarżonymi w tej sprawie, w którym załatwiano nowy wniosek o przyznanie równoważnika - organy nie mogły natomiast przejść do porządku nad wskazaną wyżej, ostateczną decyzją wygaszającą z dnia [...] 2006 r. i przyjąć, jak chce skarżący, że uprawnienie do równoważnika mu nadal przysługuje. Uprawnienie to, wynikające z decyzji Komendanta Rejonowego Policji w T. z dnia [...] 1998 r. nr [...], zostało bowiem ostatecznie wygaszone z dniem 1 czerwca 2006 r., a decyzji wygaszającej M. L. nie zaskarżył.
Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że w tej sprawie organy trafnie potraktowały wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2010 r. jako nowy wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu, a wobec ustalenia, że M. L. jest emerytem policyjnym, który nie legitymuje się decyzją ostateczną o przyznaniu równoważnika - prawidłowo orzekły o umorzeniu postępowania z tego wniosku.
Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowił oddalić skargę.
/-/ W. Batorowicz /-/ M. Kwiecińska /-/ J. Szaniecka