Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 19 grudnia 2022 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. D. na decyzję Wójta Gminy Ż. z 13 września 2022 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.
Wójt Gminy Ż. decyzją z 13 września 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a."), na wniosek R. B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu ogrodniczych tuneli foliowych bez ogrzewania oraz budowie szczelnego zbiornika na wody opadowe użytkowane do podlewania upraw w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie ogrodniczym na terenie położonym w miejscowości S., oznaczonym w ewidencji gruntów jako część działki nr [...] (obręb S.).
Kolegium, wydając wskazaną na wstępie decyzję kasacyjną, w uzasadnieniu podniosło, że wydanie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a niespełnienie choćby jednego z nich prowadzi do wydania decyzji odmownej. Przepisy ustawy dopuszczają w sytuacji szczególnej wydanie warunków zabudowy z pominięciem zasady dobrego sąsiedztwa uregulowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyjątek ten został unormowany w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten umożliwia – jak podało dalej SKO – odstąpienie od dokonania analizy zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, ale jedynie w sytuacji, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową zagrodową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy zdaniem Kolegium organ I instancji nie ocenił, czy w sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p.
Wniosek inwestora dotyczył inwestycji realizowanej w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie ogrodniczym. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, którego podjęcie uzależnione jest od inicjatywy inwestora. Organ wydający decyzję związany jest wnioskiem inwestora i sam nie może go modyfikować. Organ I instancji w razie powzięcia wątpliwości powinien wezwać odwołującego do wyjaśnienia, czy planowana inwestycja będzie związana z prowadzonym gospodarstwem pod względem funkcjonalnym. W aktach sprawy brak jest również dokumentów potwierdzających wielkość średniego gospodarstwa rolnego w Gminie Ż.. Organ I instancji dopiero po uznaniu, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. powinien ocenić, czy zachodzą przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wskazał na art. 52 ust. 2 u.p.z.p. ponownie podkreślając związanie wnioskiem. Jak wskazuje analiza akt sprawy w ocenie Kolegium wniosek złożony 12 lipca 2022 r. był niekompletny. W szczególności wbrew dyspozycji art. 52 ust. 2 u.p.z.p. nie określono w nim w sposób prawidłowy czy istniejąca infrastruktura umożliwi jej funkcjonowanie w zakresie niezbędnych mediów (określono jedynie zapotrzebowanie na pobór wody – "istniejące przyłącze"). Jest to zdaniem organu o tyle istotne, że w aktach sprawy brak dokumentów wskazujących na możliwość obsługi planowanej inwestycji przez istniejące sieci.
W związku z tym trudno stwierdzić, czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego przedsięwzięcia (przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), co jest oceniane zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy w drodze umowy zawartej przez inwestora z właściwą jednostką organizacyjną. Wobec zarzutu odwołującego w kwestii zaopatrzenia w wodę planowanej inwestycji organ I instancji powinien wyjaśnić sprawę w tym zakresie tak, aby żadna ze stron nie miała wątpliwości.
Zdaniem Kolegium organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., bowiem na skutek niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy przedwcześnie przesądził, że w sprawie zastosowanie nie znajduje wyjątek pozwalający na pominięcie badania zasady dobrego sąsiedztwa.
W sprzeciwie od powyższej decyzji D. B. i R. B., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucili naruszenie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Wnoszący sprzeciw nie zgodzili się z oceną Kolegium, jakoby organ I instancji nie zebrał wszystkich dowodów w sprawie oraz nie dokonał całościowej oceny materiału dowodowego.
Kolegium w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
Postanowieniem z 22 lutego 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 64d § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "P.p.s.a."), przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie.
W piśmie procesowym z 14 kwietnia 2023 r. wnoszący sprzeciw podtrzymali argumentację zawartą w sprzeciwie, a ponadto podnieśli, że wniosek dotyczył inwestycji w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolno-ogrodniczym. Inwestycja jest zgodna z prowadzoną dotychczas działalnością, a średnia wielkość gospodarstwa rolnego w Gminie Ż. wynosi 7,81 ha. Taka wielkość podana została w toku postępowania, jeżeli jednak jest tak jak twierdzi Kolegium to skarżący wnieśli o rozważenie wystąpienia przez tut. Sąd z zapytaniem do Urzędu Gminy w Ż. celem wyjaśnienia tak banalnej kwestii, co pozwoli uniknąć konieczności przekazania całej sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Celem wnioskowanej inwestycji jest rozbudowa i kontynuacja prowadzonych pod folią upraw. Na załączonej do wniosku mapie zasadniczej określono granice terenu i granice inwestycji. Na podstawie umowy, którą zawarto z Zakładem Komunalnym Gminy Ż. Sp. z o.o., istniejące przyłącze wodne umożliwia pobór wody na cele inwestycyjne. Właściciel inwestycji ma jedynie obowiązek zainstalować dodatkowy licznik celem prawidłowego naliczania należności. Z uwagi jednak na wysokie ceny wody planowana inwestycja będzie zaopatrywana w wodę z własnej studni i planowanego zbiornika retencyjnego. Planowane tunele foliowe nie będą posiadały ogrzewania, ponieważ produkcja będzie trwała od połowy maja do połowy września. Nie będzie zatem żadnego problemu w zabezpieczeniu na ten okres potrzebnej ilości wody z własnych zasobów wnoszących sprzeciw.
Planowana inwestycja spełnia w ocenie wnoszących sprzeciw zasadę dobrego sąsiedztwa, bowiem dominującym sposobem prowadzenia działalności na nieruchomościach sąsiednich są gospodarstwa ogrodnicze z uprawą w tunelach foliowych i szklarniach. Inwestycja była już badana pod kątem prawidłowości budowy tunelu foliowego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., który w całości umorzył postępowanie w tej sprawie.
Do pisma załączono odpis umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, dokumentację zdjęciową studni na posesji wnoszących sprzeciw, odpis wyroku WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po [...], a także odpis decyzji PINB w K. z 1 kwietnia 2021 r.
Na rozprawie przed tut. Sądem, która odbyła się 19 kwietnia 2023 r. wnoszący sprzeciw oświadczyli, że podtrzymują sprzeciw i argumentację zawartą w nim, jak i w pismach procesowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Sprzeciw okazał się zasadny.
Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 19 grudnia 2022 r., nr [...], wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., co powoduje konieczność jej uchylenia na podstawie art. art. 151a § 1 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., który to przepis stanowił podstawę wydania przez Kolegium powyższej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zgodnie z art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Stosownie do treści art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Konsekwentnie w art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. przewidziano, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a.
W orzecznictwie wskazuje się, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (zob. wyrok NSA z 26 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1007/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rolą Sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom K.p.a. w postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, że nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – art. 15 K.p.a. (zob. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19, CBOSA).
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne (wyrok NSA z 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 1415/21, CBOSA).
Kolegium - sięgając w realiach kontrolowanej sprawy po rozwiązanie przewidziane w art. 138 § 2 K.p.a. - uznało za niewystarczające ustalenia faktyczne, jakie poczynione zostały przez Wójta Gminy Ż. przy ocenie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a konkretnie rzecz ujmując z pkt 1 i 3 tego przepisu. Jak przewiduje w tym zakresie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3).
Ogólnie rzecz ujmując SKO zarzuciło Wójtowi, że dopuścił się on naruszenia w tym względzie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Z tak wyrażonym stanowiskiem organu odwoławczego nie można się zgodzić.
Po pierwsze, odnośnie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, jaki znalazł uregulowanie w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie poczynił ustaleń istotnych dla zastosowania w sprawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który przewiduje, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Nie umknęło uwadze SKO, że Wójt uznał, iż odstępstwo od zasady dobrego sąsiedztwa nie znajduje w sprawie zastosowania. Jego zastosowanie nie wynika ani z treści wydanej w I instancji decyzji, ani z przeprowadzonego na etapie I instancji postępowania wyjaśniającego, w tym zwłaszcza sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
W tych okolicznościach niezrozumiałe staje się jednak dlaczego Kolegium przyjmując, że wyjątek z art 61 ust. 4 u.p.z.p. może mieć w sprawie zastosowanie nie poczyniło własnych ustaleń faktycznych zmierzających do wskazania, czy objęta wnioskiem inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej i czy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie Ż..
Zgodnie z art. 136 § 1 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Skoro zarzucane przez Kolegium braki w materiale dowodowym odnoszą się jedynie do kwestii możliwości zastosowania wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a sięgnięcie po ten wyjątek nie powoduje w sprawie konieczności dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, prowadząc wyłącznie do tego, że przeprowadzone w I instancji postępowanie wyjaśniające i jego ocena w części służącej zastosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stają się zbędne, to wydanie w takim przypadku decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. jest niczym innym, jak uchylaniem się przez Kolegium od załatwienia sprawy co do istoty. Jeżeli organ II instancji dojdzie do przekonania, że art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie znajduje w sprawie zastosowania, to jego obowiązkiem jest przeprowadzenie oceny zachowania w sprawie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak przecież uczynił to już organ I instancji.
Po drugie, brak jest dostatecznych podstaw, aby podzielić wątpliwości SKO, co do możliwości oceny w oparciu o zgromadzony już w sprawie materiał dowodowy, poszerzony ewentualnie przez sam organ odwoławczy w oparciu o art. 136 § 1 K.p.a., czy w sprawie spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.
Przede wszystkim czyniąc w tym względzie uwagi Kolegium odniosło się do wniosku z 12 lipca 2022 r. Tymczasem postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończone decyzją Wójta Gminy Ż. z 13 września 2022 r. zainicjowane zostało wnioskiem z 14 lutego 2022 r., zmodyfikowanym w piśmie z 29 kwietnia 2022 r. Już ta rozbieżność sugeruje, że organ II instancji dokonał co najwyżej pobieżnej oceny akt administracyjnych sprawy, pochopnie sięgając po rozwiązanie przewidziane w art. 138 § 2 K.p.a.
Co istotniejsze, Kolegium całkowicie pominęło, iż we wspomnianym wniosku z 14 lutego 2022 r. wskazano, że inwestycja ma mieć zapewnione zaopatrzenie w wodę przez istniejącą studnię poboru wody pitnej, nie zaś jak stwierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasacyjnej przez istniejące przyłącze. W piśmie z 29 kwietnia 2022 r. inwestor podał natomiast, że planowana jest także lokalizacja zbiornika na wody opadowe o pojemności 15 m3, służącego do podlewania upraw.
Wreszcie w decyzji z 13 września 2022 r. Wójt Gminy Ż. w warunkach i szczegółowych zasadach zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy określając obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji stwierdził, że zaopatrzenie w wodę będzie odbywać się częściowo z ujęcia własnego w ramach zwykłego korzystania z wód i ze zbiornika retencyjnego wód opadowych. Niewiadomym zatem pozostaje, bowiem SKO w żaden sposób tego nie wyjaśniło, dlaczego w tych okolicznościach uznało za konieczną ocenę możliwości obsługi planowanej inwestycji przez istniejące sieci. Zresztą brak jest także podstaw do twierdzenia, aby samo Kolegium nie mogło zwrócić się do inwestora o ewentualne dosłanie umowy zawartej z właściwą jednostką organizacyjną, jeżeli zdaniem tego organu ocena spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. powinna nastąpić z perspektywy art. 61 ust. 5 u.p.z.p., do czego przesłanek – jak zostało to już stwierdzone – SKO nie wykazało w okolicznościach tej konkretnej sprawy.
Zauważyć bowiem trzeba, iż Kolegium w żaden sposób nie spróbowało chociaż wykazać, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu – to jest zaopatrzenie w wodę częściowo z ujęcia własnego w ramach zwykłego korzystania z wód oraz ze zbiornika retencyjnego wód opadowy – byłoby niewystarczające dla zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem.
Wobec powyższego uznać trzeba, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Wbrew stanowisku Kolegium nie wykazano, aby istniał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który miałby mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a który nie mógłby być przedmiotem wyjaśnień organu odwoławczego przy możliwości zastosowania art. 136 § 1 K.p.a.
Wobec powyższego na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku.
Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż ze względu na ograniczenia procesowe jakim poddane jest postępowanie ze sprzeciwu (w postępowaniu tym uczestniczy bowiem tylko strona, która wniosła sprzeciw oraz organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję, a prawa do udziału w postępowaniu sądowym pozbawione są pozostałe strony postępowania administracyjnego, a wyrok zapadły w następstwie rozpoznania sprzeciwu zaskarżalny jest tylko w przypadku jego oddalenia, co oznacza, że od orzeczenia uwzględniającego sprzeciw i uchylającego zaskarżona nim decyzję jakikolwiek środek zaskarżenia nie przysługuje) Sąd w żadnym razie nie przesądza, czy dopuszczalnym było udzielenie skarżącym wnioskowanych warunkowo zabudowy, jak też czy spełnili oni poszczególne prawem przewidziane warunki uch uzyskania, zaś powodem uwzględnienia sprzeciwu była wyłącznie okoliczność, iż organ odwoławczy nie wykazał, by w sprawie zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia o charakterze kasacyjnym przewidziane w art. 138 § 2 K.p.a.
O kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis od sprzeciwu postanowiono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. w pkt II. sentencji wyroku.