Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] marca 2020 r. D. C. wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania nazw podmiotów zewnętrznych, z którymi Zakład Karny w [...] podejmuje współpracę w dowolnym zakresie.
Dyrektor Zakładu Karnego w [...] pismem z dnia [...] marca 2020 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez sprecyzowania żądania, tj. jakich dokumentów wytworzonych przez Zakład Karny w [...] wnioskodawca oczekuje oraz wskazania konkretnych obszarów działania zakładu karnego, w którym ten podejmuje ewentualną współpracę z podmiotami zewnętrznymi. W ocenie Dyrektora Zakładu Karnego w [...] zakres żądań wskazany przez we wniosku jest zbyt ogólny, co uniemożliwia załatwienie tego wniosku. Jednocześnie pouczono wnioskodawcę, że uzupełnienie wniosku powinno nastąpić w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia w tym zakresie wniosku bez rozpoznania.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] (znak: [...]), Dyrektor Zakładu Karnego w [...] działając na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej: "u.d.i.p.") w zw. z art. 104 § 1 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku D. C. z dnia [...] marca 2020 r., wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że informacje objęte wnioskiem stanowią informacje przetworzone. Udzielenie informacji we wnioskowanej formie, z uwagi na obszar działalności wymaga przeanalizowania i przeliczenia szeregu dokumentów oraz intelektualnego zaangażowania funkcjonariuszy Służby Więziennej i pracowników jednostki. Oznacza to, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną. Dlatego też pismem z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], wezwano wnioskodawcę na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do wykazania, że uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a także pouczono, że w przypadku nie wykazania powyższego w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma, zostanie wydana decyzja o odmowie udostępnienia wnioskowanych informacji. Wnioskodawca nie odpowiedział na wezwanie.
Pismem z dnia [...] maja 2020 r. zatytułowanym jako "skarga", D. C. wniósł do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] (znak: [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Dyrektor Zakładu Karnego w [...] nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i nie wezwał wnioskodawcy do wykazania, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W realiach niniejszej sprawy organ I instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Na wezwanie odwołujący nie odpowiedział, zatem w ocenie organu II instancji organ I instancji winien pozostawić wniosek bez rozpoznania. W tym stanie sprawy nie było zatem podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W skardze z dnia [...] sierpnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2020 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał, że dysponent informacji publicznej przetworzonej nie może wykorzystywać unormowania z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. do powiadomienia pisemnie wnioskodawcy o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji z tego powodu, że ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej i wskazywać, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że skarżący był zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Dyrektor Zakładu Karnego w [...] jako organ Służby Więziennej na mocy art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1427), w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne.
Oś sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej zasadnie uchylił decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej i umorzył postępowanie.
Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] marca 2020 r. skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania nazw podmiotów zewnętrznych, z którymi Zakład Karny w [...] podejmuje współpracę w dowolnym zakresie (k. 3 akt adm.). Organ I instancji uznał jednak wniosek skarżącego za nieprecyzyjny i na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwał go do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez sprecyzowania żądania, tj. jakich dokumentów wytworzonych przez organ wnioskodawca oczekuje oraz wskazania konkretnych obszarów działania zakładu karnego, w którym zakład ten podejmuje ewentualną współpracę z podmiotami zewnętrznymi (k. 6 akt adm.) – przy czym w aktach sprawy nie ma potwierdzenia doręczenia wezwania skarżącemu.
W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają bezpośrednich regulacji dotyczących wątpliwości adresata wniosku co do treści żądania. Jak bowiem wynika z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust.
2. Ze wskazanego przepisu wynika, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się (z modyfikacjami) jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, a nie do całego postępowania zainicjowanego wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w przypadku nieprecyzyjnego i mało przejrzystego sformułowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ nie ma podstawy prawnej do żądania usunięcia braków podania poprzez jego doprecyzowanie, lecz powinien udostępnić informacje w takim zakresie, w jakim żądanie wynika z wniosku w sposób nie budzący wątpliwości. To na podmiocie wnoszącym o udostępnienie informacji publicznej ciąży obowiązek sformułowania wniosku w sposób na tyle jednoznaczny i precyzyjny, by mógł on zostać rozpoznany w pełnym oczekiwanym przez stronę zakresie. Antycypując zagrożenia takiej koncepcji sądy wskazywały, że nie doprowadzi to do naruszenia konstytucyjnego prawa do informacji, bo w przypadku względnie nieprzejrzystego sformułowania wniosku o udostępnienie informacji i nieuzyskania w następstwie tego całości oczekiwanej informacji, brak jest przeszkód do ponownego złożenia wniosku o udostępnienie informacji, sformułowanego już w sposób umożliwiający jego jednoznaczne odczytanie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Po 78/15, zob. też wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II SAB/Gd 200/14 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 455/16 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z drugiej strony, w orzecznictwie obecny jest odmienny pogląd, że organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy o sprecyzowanie lub dookreślenie wniosku, jeżeli organ ma wątpliwości co do zakresu żądania, albowiem właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Dostęp do informacji nie polega bowiem na jakimkolwiek zareagowaniu na wniosek, ale przekazaniu takich informacji, które odpowiadają wnioskowi. W konsekwencji organ udostępniając informacje inne niż te, które są przedmiotem wniosku, pozostaje w bezczynności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 58/11). Orzecznictwo nie wskazuje przy tym podstawy prawnej takiego wezwania.
Orzeczenia traktujące o trybie uzupełnienia braku formalnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej zapadały przy tym również na kanwie wezwań do uzupełnienia braków formalnych wniosku w zakresie podpisu w przypadku składania wniosku w formie elektronicznej, a także wezwań do uzupełnienia wniosku składanego przez pełnomocnika w zakresie pełnomocnictwa, choć i w tych przypadkach linia orzecznicza nie jest jednolita. Orzecznictwo co do zasady dopuszcza jednak stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wówczas, gdy organ zmierza do wydania decyzji administracyjnej i konieczne jest np. podpisanie wniosku (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 475/17).
Tym niemniej, w przypadku dążenia do ustalenia treści wniosku trudno przyjąć, że organ czyni to w ramach "zmierzania do wydania decyzji". Bez ustalenia treści wniosku nie można ocenić, czy wydanie tej decyzji będzie w ogóle zasadne i potrzebne. Wobec tego zdaniem Sądu nie ma podstaw, żeby uzależnić rozpatrzenie wniosku od jego doprecyzowania. Nie można więc zastosować m.in. kodeksowej instytucji pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Zatem, choć organ może zwrócić się o doprecyzowanie wniosku, nie może obarczyć tego skutkami procesowymi. Ryzyko wezwania obarcza przy tym organ. W ewentualnym postępowaniu sądowym będzie ustalane, czy wniosek w istocie pozostawiał wątpliwości co do treści żądania. Jeśli tak, to sąd nie dopatrzy się bezczynności, jeżeli zaś wniosek w ocenie składu orzekającego był precyzyjny, to konsekwencją będzie uznanie wezwania do sprecyzowania wniosku za zbędne, a przez to organ nie uchroni się przed zarzutem bezczynności.
Niemniej jednak, w razie wystąpienia u adresata wniosku wątpliwości, co do zakresu żądania, zasadne wydaje się wezwanie o doprecyzowanie żądania. Nawet jeżeli sąd uzna to za nieuzasadnione (zbędne) na tle danej sprawy, to będzie to argument za stwierdzeniem, że bezczynność, której dopuścił się organ, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (por. B. Wilk, Postępowanie z nieprecyzyjnym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, publ. IAP 2020, Nr 1, str. 42-45; dostęp el./Legalis).
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należało, że w realiach rozpoznawanej sprawy wystosowanie do skarżącego wezwania przez organ I instancji było błędne, i to nie wyłącznie z tego powodu, że organ zastosował tryb z art. 64 § 2 K.p.a.
Z wyżej przeprowadzonych rozważań wynika bowiem, że skoro w początkowej fazie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi podania w rozumieniu art. 63 K.p.a. Wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1342/19). Wniosek o udzielenie informacji publicznej może więc przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08).
Natomiast choć wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2020 r. jest ogólnikowy, to nic nie stoi na przeszkodzie jego rozpoznaniu. Ze złożonego wniosku jasno bowiem wynika, że skarżący domaga się udostępnienia mu wykazu (listy) wszystkich podmiotów, z którymi Zakład Karny w [...] podejmuje współpracę w dowolnym zakresie, niekoniecznie więc wyłącznie na podstawie podpisanej umowy cywilnoprawnej. Skoro przy tym skarżący nie wskazał przedziału czasowego podejmowania współpracy przyjąć należy, że domagał się stworzenia listy podmiotów, z którymi Zakład współpracuje na dzień złożenia wniosku. Organ I instancji wadliwe więc zinterpretował wniosek skarżącego jako wniosek o udostępnienie dokumentów, którymi dysponuje organ, skoro intencją skarżącego było uzyskanie wykazu podmiotów, z którymi Zakład podejmuje współpracę. Niezasadne było przy tym wezwanie do wskazania konkretnych obszarów działania zakładu karnego, w których podejmuje on współpracę z podmiotami zewnętrznymi. Skarżący wyraźnie bowiem wskazał, że chodzi o każdy charakter współpracy.
Przechodząc dalej wskazać należy, że choć organ I instancji wezwał skarżącego do sprecyzowania wniosku, wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej wskazując, że skarżący nie wykazał, iż uzyskanie informacji przetworzonej jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego"
W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. O ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter – co wynika z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Informacją prostą jest bowiem informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem.
Natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13). Wprowadzenie dodatkowego wymogu udostępnienia informacji przetworzonej spowodowane jest więc założeniem, że materiał przygotowany z nakładem dodatkowych sił i środków specjalnie dla wnioskodawcy, nie powinien służyć jedynie indywidualnym interesom wnioskodawcy, ale musi być elementem pewnego szerszego działania służącemu większej społeczności (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 126115).
Jeśli więc organ I instancji uznał, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, winien wezwać skarżącego na mocy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Choć przy tym organ I instancji w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej wskazał, że wezwał skarżącego do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, to powołał się przy tym na pismo z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], które, jak wynika z akt sprawy, stanowi wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku (k. 6 akt adm.). W aktach sprawy brak jest przy tym jakiegokolwiek innego wezwania skierowanego do skarżącego.
Ubocznie wskazać należy, że jako podstawę prawną odmowy udostępnienia informacji publicznej organ I instancji podał nie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ale art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który wskazuje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Uzasadnienie decyzji nie odpowiada więc podstawie prawnej jej wydania.
Mając powyższe na uwadze uznać należało, że uchylenie decyzji organu I instancji przez Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej z powodu braku wystosowania do skarżącego wezwania na mocy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. było zasadne.
Tym niemniej, zdaniem Sądu organ odwoławczy niezasadnie umorzył postępowanie w sprawie, powołując się na fakt, że skoro organ I instancji wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku, które to wezwanie pozostało bezskuteczne, organ I instancji winien pozostawić wniosek z dnia [...] marca 2020 r. bez rozpoznania. Jak już bowiem wskazano, nie było podstaw do wzywania skarżącego do uzupełnienia wniosku w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a. Abstrahując bowiem od dywagacji, czy w sytuacji, w której wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest nieprecyzyjny, organ może zastosować w tym przypadku przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych, w rozpoznawanej sprawie treść wniosku skarżącego pozwala na odczytanie jego woli otrzymania wykazu podmiotów zewnętrznych, z którymi Zakład Karny w [...] współpracował w jakiejkolwiek dziedzinie na dzień złożenia wniosku.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują umorzenie postępowania wyłącznie w sytuacji, w której informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, i podmiot obowiązany do udostępnienia powiadomił pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazał, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, a wnioskodawca w terminie 14 dni od powiadomienia nie złożył wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Art. 14 ust. 2 u.d.i.p. nie odnosi się do uzupełnienia niejasnego, nieprecyzyjnego wniosku o uzyskanie informacji publicznej, ale ma na celu jedynie dookreślenie sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej ze względu na środki techniczne pozostające w dyspozycji podmiotu publicznego, wobec czego organ odwoławczy nie mógł na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. umorzyć postępowania z uwagi na brak odpowiedzi skarżącego na wezwanie do sprecyzowania wniosku.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], znak [...], a także poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], albowiem zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji w pierwszej kolejności oceni, czy żądane przez D. C. informacje stanowią informację publiczną prostą, czy też przetworzoną, a następnie, w zależności od dokonanych ustaleń, podejmie dalsze czynności w sprawie. W przypadku uznania, że skarżący żąda udostępnienia informacji przetworzonej, czego Sąd nie mógł przesądzić na tym etapie postępowania, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organ wezwie skarżącego do wykazania, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ winen również rozważyć, czy w sprawie znajdzie zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Niniejsza sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] sierpnia 2020 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.