Uzasadnienie
Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073; dalej: "u.p.z.p.") i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku A. M., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark[...], obręb G. w P. przy ul. [...].
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2016 r. do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. wpłynął wniosek A. M. o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej na wstępie inwestycji. Inwestor planuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwunastoma lokalami mieszkalnymi oraz maksymalnie dwoma lokalami usługowymi w parterze. Budynek zaprojektowano w odległości 4 m od frontowej granicy działki z drogą publiczną. W dniu [...] stycznia 2017 r. inwestor złożył korektę zakresu inwestycji w zakresie maksymalnego dopuszczalnego procentu zabudowy działki 30% (powierzchnia zabudowy wynosząca [...] m2) oraz maksymalnej wysokości budynku do 11 m. Do wniosku inwestor przedłożył materiały graficzne, z których wynika, że planowana wysokość 11 m (przed korektą 11,30 m) nie przewyższy sąsiedniego budynku pod nr [...] (dz. nr [...]).
Po uzyskaniu informacji o prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 1994 r. (sygn. akt SA-P-831-832/94), zgodnie z którym dla budynku przy ul. [...] wydano nakaz rozbiórki III i IV kondygnacji, konieczne było ponowne zweryfikowanie stanowiska w sprawie parametrów planowanego obiektu. Po ponownym przeanalizowaniu zgromadzonych dokumentów wykazano rozbieżności między tym co można ustalić, a tym o co wnioskował inwestor. Wnioskowano o wysokość 11,3 m, kontynuującą wysokość budynku przy ul. [...], natomiast możliwa do ustalenia jest wysokość do 9 m (z zastrzeżeniem, że wysokość nowego budynku nie może przekroczyć poziomu górnej krawędzi elewacji frontowej budynku przy ul. [...], co należy wykazać w projekcie budowlanym). W dniu [...] kwietnia 2018 r. wnioskodawca zaakceptował zaproponowane wskaźniki, co umożliwiło przygotowanie nowego projektu decyzji.
Organ I instancji wskazał, że obszar analizowany został wyznaczony w promieniu 60 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z."). Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu (3 x 20 m), wystarczająca do sporządzenia w sposób prawidłowy analizy urbanistycznej. Pozwala ona objąć teren tworzący urbanistyczną całość, obejmujący działki położone przy ul. [...] nr [...], działki położone przy ul. [...] nr [...] a oraz działki położone przy ul. [...] nr [...]. W analizie ujęto te nieruchomości, które wraz z budynkami znalazły się w promieniu wyznaczonym w odległości 60 m od linii rozgraniczających teren inwestycji. W przypadku posesji, które w całości nie znalazły się w granicach, uwzględniono powierzchnie zabudowy i wskaźniki zabudowy dla całej działki.
Przeprowadzona analiza wykazała, że w terenie analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Te kryteria spełniają nieruchomości z zabudową mieszkalno-usługową i mieszkalną położoną przy w rejonie ul. [...], a w szczególności działka ewid. nr [...] przy ul. [...] z trzykondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z usługami w parterze.
W sytuacji, kiedy najbliżej położone względem inwestycji budynki położone są w odległości 5 m (budynek pod nr [...]) oraz bezpośrednio w granicy działki z drogą publiczną (budynki pod nr [...]) wyklucza to możliwość ustalenia linii zabudowy na zasadach zgodnych z § 4 ust. 1 R.w.n.z. Z uwagi na fakt, że najbliższe budynki usytuowane są tworząc uskok (5 m), zastosowanie ma przepis § 4 ust. 3 tego rozporządzenia.
Ponieważ wysokości elewacji frontowych budynków na działkach sąsiednich tworzą uskok, wysokość nowego budynku standardowo ustalana powinna być zgodnie z § 7 ust. 3 R.w.n.z. Zwrócono jednak uwagę, że w efekcie mogłaby powstać zabudowa o formie pośredniej i wysokości elewacji frontowej ok. 6 m (średnia wartość z wysokości 9 m, 3 m, 6,5 m), czyli takiej, jaka w ogóle nie występuje w badanym obszarze. Rozwiązanie choć prawnie uprawnione, nie umożliwia optymalnego wpisania się nowego obiektu w otoczenie. Biorąc pod uwagę, że projektowana zabudowa ma trzy kondygnacje nadziemne, winna nawiązywać do wysokości któregoś z najbliższych trzykondygnacyjnych budynków (ok. 9 m, np. przy ul. [...] - według danych inwestora posiadający wysokość ok. 11-12 m). Po uzyskaniu informacji o nakazie rozbiórki budynku, za uprawnione uznano zrównanie z sąsiednim budynkiem nr [...].
W odniesieniu do wskaźnika zabudowy działki wynoszącego 30% (o 2% przekraczającego wartość średnią z terenu wynosząca 28%) zauważono, że nieznacznie większy parametr zabudowy odnosi się do bardziej zainwestowanych nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką przy ul. [...] (np. przy ul. [...] czy [...], zabudowanych w 61% i 69%). Przy czym pod względem powierzchni zabudowy nawiąże do największych budynków mieszkalnych jakie występują w sąsiedztwie.
Reasumując, zamierzenie po zmniejszeniu gabarytów względem pierwotnie wnioskowanych, spełnia łącznie wszystkie wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
W odwołaniu z dnia [...] lipca 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego D. R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu wskazała, że decyzja odwołuje się do budynku nr [...], który jest samowolą budowlaną. Ponadto przyjęto zbyt dużą tolerancję dla wielkości powierzchni zabudowy. Decyzja zmienia dotychczasową funkcję i sposób zagospodarowania terenu z zabudowy jednorodzinnej na wielorodzinną.
Z kolei A. M. i C. M. w odwołaniu z dnia [...] lipca 2018 r. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.
W uzasadnieniu wskazali, że w sprawie nie zostały spełnione wymogi z art. 54 pkt 2 lit. a, b, c, d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., albowiem inwestycja jest zbyt duża w stosunku do wielkości działki (przyjęto zbyt dużą powierzchnię nowej zabudowy) i sąsiednich budynków, z których większość jest niższa od planowanej inwestycji. Podnieśli, że w sprawie nie zapewniono wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w szczególności nie wzięto pod uwagę negatywnego wpływu inwestycji na sąsiednie budynki. Organ I instancji nie uwzględnił kwestii nieodpowiedniego stanu dróg dojazdowych, a także zbyt małej ilości miejsc parkingowych. Doszło również do nieprawidłowego ustalenia granic obszaru analizowanego.
W odwołaniu z dnia [...] czerwca 2018 r. E. P.. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i jej zmianę zgodnie z zastrzeżeniami, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu odwołująca zarzuciła organowi I instancji, że nie uwzględnił on minimalnej powierzchni biologicznie czynnej (zieleni), poprzez zabudowę znacznej części nieruchomości przez murowaną platformę stanowiącą wjazd do hali garażowej. Zwróciła również uwagę na nieprecyzyjne, a przez to błędne określenie w decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W opinii odwołującej organ I instancji błędnie określił wielkość powierzchni zabudowy na 30 % w stosunku do powierzchni działki, w sytuacji gdy większość budynków sąsiednich w strefie MN posiada powierzchnię zabudowy około 22 %. Dodatkowo, obliczając powierzchnię zabudowy w obszarze analizowanym błędnie wziął pod uwagę pawilony blaszane, które nie są trwale związane z gruntem. Organ I instancji nie wziął również pod uwagę, że budynek będzie posiadał halę garażową z kilkunastoma miejscami garażowymi, które wprowadzą ruch samochód w obrębie ul. [...], który nie jest przewidziany dla budynków sąsiednich, a także, że wartość nieruchomości sąsiednich ulegnie znacznemu obniżeniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie spełnienia przez planowaną inwestycję warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co oznaczało konieczność wydania warunków zabudowy.
Ustosunkowując się do podnoszonych w odwołaniach zarzutów wskazano, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Z akt sprawy wynika natomiast, że inwestycja kontynuuje funkcję obszaru analizowanego, albowiem w obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa zarówno jednorodzinna jak i wielorodzinna oraz usługowa.
Dalej zwrócono uwagę, że to inwestor określa granice planowanej inwestycji, w tym sposób dostępu tego terenu do drogi publicznej. Zaś do zarządcy drogi należy ocena potencjalnej możliwości realizacji tego dostępu. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie bada się także parametrów i warunków technicznych drogi czy zjazdu, przez który ma odbywać się dostęp terenu inwestycji do drogi.
Wyjaśniono również, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie mogą uzasadniać odmowy ustalenia warunków zabudowy. Studium, w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi aktu prawa miejscowego. Dokument ten jest jedynie wewnętrznym aktem gminy, służącym określeniu polityki przestrzennej gminy i nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Nadto wskazano, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego. W postępowaniu tym organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego, czy dana inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym nie bada się także wpływu ewentualnych "uciążliwości" inwestycji na nieruchomości sąsiednie, tym bardziej w sytuacji, gdy przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację.
Następnie wskazano, że art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji. W obowiązującym systemie prawnym nie ma również żadnego innego przepisu szczególnego, który nakazywałby ustalenie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego zagospodarowania terenu, natomiast inwestor nie ma obowiązku wskazywania ilości planowanych lokali mieszkalnych. Określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych następuje na etapie tworzenia projektu budowlanego w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.
Obszar analizowany w przedmiotowej sprawie wyznaczony został zgodnie z § 3 R.w.n.z. na prawidłowej, aktualnej mapie we właściwej skali. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie prawidłowo organ I instancji uwzględnił całe zabudowane działki, które przecinała linia obszaru analizowanego. Ponadto w analizie urbanistycznej podano szczegółowy wskaźnik zabudowy jak i pozostałe parametry zabudowy obszaru analizowanego, ujęte w sposób tabelaryczny, pozwalający na dokonanie oceny ustaleń organu I instancji w zakresie wskazanych parametrów zabudowy planowanej. Zdaniem organu odwoławczego dopuszczone odstępstwa od wartości średniej wskaźnika zabudowy dla obszaru analizowanego znajduje uzasadnienie nie tylko w analizie i jej wynikach, ale również zostało uzasadnione przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji.
Zwrócono również uwagę, że organ I instancji uwzględnił "nielegalność" zabudowy III i IV piętra budynku przy ul. [...]. Z akt sprawy wynika, że wysokość planowanej inwestycji jest ustalona zgodnie z przepisami rozporządzenia i wynikami przeprowadzonej analizy, w obszarze analizowanym znajdują się bowiem obiekty o wysokości krawędzi elewacji frontowej do 9 metra (taką też wysokość posiada obiekt przy ul [...] - 8,2-9 m).
W skardze z dnia [...] lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 80 K.p.a., art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., a także § 5 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 3 i 4 R.w.n.z., w uzasadnieniu powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu.
Z kolei w skardze z dnia [...] lipca 2019 r. A. M. i C. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i art. 54 pkt 2 lit. a, b, c, d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II SA/Po 647/19 połączono sprawę ze skargi E. P. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi A. M. i C. M. o sygn. akt II SA/Po 646/19. Z kolei skarga D. R. została prawomocnie odrzucona postanowieniem z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II SA/Po 648/19.
W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2020 r. pełnomocnik E.P. wskazał, że postępowanie na obecnym etapie jest bezprzedmiotowe, albowiem A. M. zbył działkę nr [...] przy ul. [...] i w dniu [...] lutego 2020 r. została wydana decyzja [...] ustalająca warunki zabudowy dla tej działki, która stała się ostateczna z dniem [...] marca 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skargi okazały się zasadne, choć nie wszystkie podniesione w nich zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z.").
W celu stwierdzenia czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 R.w.n.z.). Stosownie do § 3 ust. 2 R.w.z.n., granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów.
Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany wokół działki nr [...] został wyznaczony w sposób prawidłowy. W tym przypadku za front działki przyjęto wspólną granicę działki objętej wnioskiem z działką oznaczoną nr ewid. [...], stanowiącą drogę gminną - ul. [...], której szerokość wynosi 20,0 m. Ze względu na to, że trzykrotność szerokość frontu działki wynosi 60,0 m, stosownie do § 3 ust. 2 R.w.n.z. zasadnie przyjęto odległość 60 m jako promień do wyznaczenia zasięgu obszaru analizowanego. Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, że w przypadku posesji, które w całości nie znalazły się w granicach obszaru analizowanego (linia rozgraniczająca przecięła działkę), uwzględniono powierzchnie zabudowy i wskaźniki zabudowy dla całej działki.
Przechodząc do oceny sporządzonej w sprawie analizy wskazać należy, że prócz pewnych niejasności związanych z wysokością elewacji frontowej budynku przy ul. [...], do czego Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia, jest ona prawidłowa. Analiza zawiera opis wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym (ich funkcji i istotnych parametrów zlokalizowanej na nich zabudowy), co pozwoliło na dostosowanie nowej zabudowy do wyznaczonych - przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy - cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru), a w dalszej kolejności architektonicznym (ukształtowanie obiektów).
Zdaniem Sądu prawidłowo przyjęto w wynikach przeprowadzonej analizy, że funkcja projektowanej inwestycji jest zgodna z zainwestowaniem terenów sąsiednich, albowiem w rozpoznawanej sprawie w obrębie obszaru analizowanego znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej, budynki wielorodzinne, a także wielorodzinne z usługami oraz zabudowa usługowa, wobec czego, jak słusznie zauważyły organy rozstrzygające w niniejszej sprawie, realizacja zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy spełnia zasadę kontynuacji i uzupełniania funkcji oraz zasad zagospodarowania istniejącej zabudowy. W szczególności, działka nr [...] przy ul. [...] zabudowa jest trzykondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z usługami w parterze.
Odnosząc się w tym kontekście do zarzutów skarg wskazać należy, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest więc dopuszczalna, gdy planowana inwestycja powtarza jedną z istniejących funkcji lub wskazuje na uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące. Zasada dobrego sąsiedztwa dopuszcza lokalizację budynku wielorodzinnego z usługami pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną, o ile na terenie objętym analizą występuje zabudowa wielorodzinna z usługami, nawet jeżeli to funkcja mieszkaniowa jednorodzinna jest przeważająca na tym terenie.
Bez znaczenia dla sprawy jest przy tym podnoszona przez skarżących okoliczność, że działki położone przy ul. [...] w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. przeznaczone są pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z usługami. Studium nie ma bowiem charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie może stanowić materialnoprawnej podstawy rozstrzygania przez organ administracji w indywidualnej sprawie administracyjnej dotyczącej warunków zabudowy. Do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się do poszczególnych wymagań dotyczących nowej zabudowy określonych w części II pkt 1 decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. wskazać należy, że organ I instancji w sposób prawidłowo wyznaczył linię zabudowy w oparciu o § 3 ust. 3 R.w.n.z., tj. jako kontynuację linii zabudowy budynku znajdującego się na działce nr [...]. Linia zabudowy na działkach sąsiednich tworzy bowiem uskok – budynek na działce nr [...] znajduje się w odległości 5 m od pasa drogowego, natomiast budynek na działce nr [...] (o nr administracyjnym [...]) bezpośrednio w granicy działki z drogą publiczną.
W zakresie wskaźnika wielkości zabudowy wyjaśnienia wymaga, że choć przepisy rozporządzenia wskazują jako zasadę nawiązanie do wartości średnich występujących na obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 3), to dopuszczają jednak w tej kwestii, w pewnym zakresie, uznanie administracyjne. Wyraża się ono w tym, iż organ może odstąpić od nawiązywania do wartości średnich (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 3), o ile wynika to z przeprowadzonej analizy.
Taka sytuacja miała miejsce przy wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, albowiem w tym przypadku organ zdecydował się na odstępstwo od średniego wskaźnika na obszarze analizowanym, ustalając go na max. 30 %. W rozpoznawanej sprawie z przeprowadzonej analizy wynika, że średnia wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na obszarze objętym analizą wyniosła 28 %. Najwyższa wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wyniosła 69 % (działki nr [...] i [...] przy ul. [...]), a najniższa 11 % (działka nr [...] przy ul. [...]). Uznano zatem, że możliwe jest dopuszczenie wartości tego wskaźnika dla planowanej inwestycji w wielkości wynoszącej 30 %, albowiem wartość ta nawiązuje do bardziej zainwestowanych nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką przy ul. [...].
Zdaniem Sądu odstępstwo od średniego wskaźnika wielkości zabudowy dla obszaru analizowanego wynika z przeprowadzonej w sprawie analizy. Wartość ta nie przekracza maksymalnego wskaźnika z obszaru analizowanego, a także nie stanowi naruszenia sposobu zagospodarowania nieruchomości z obszaru analizowanego i nie zakłóci ładu przestrzennego. Na sąsiednich działkach, o znacznie mniejszej powierzchni, powierzchnia zabudowy wynosi 61 % i 69 %, natomiast sąsiadująca z działką objętą wnioskiem działka nr [...] zabudowana jest w 28 %, wobec czego wskaźnik wielkości zabudowy wynoszący 30 % nie jest znacząco większy.
Geometra dachu została ustalona w zgodzie z przepisem § 8 R.w.n.z. Wątpliwości Sądu budzi natomiast zapis decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. dotyczący wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsy lub attyki o treści "ustala się maks. 9 m z zastrzeżeniem, że wysokość nowego budynku nie może przekroczyć poziomu górnej krawędzi elewacji frontowej budynku kliniki przy ul. [...], co należy wykazać w projekcie budowlanym". W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że "po uzyskaniu informacji o prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 1994 r. (sygn. akt SA-P-831-832/94), zgodnie z którym dla budynku przy ul. [...] wydano nakaz rozbiórki III i IV kondygnacji, konieczne było ponowne zweryfikowanie stanowiska w sprawie parametrów planowanego obiektu. Po ponownym przeanalizowaniu zgromadzonych dokumentów wykazano rozbieżności między tym co można ustalić, a tym o co wnioskował inwestor.
Wnioskowano o 11,3 m- kontynuującą wysokość budynku przy ul. [...]; możliwa do ustalenia wysokość do 9 m (z zastrzeżeniem, że wysokość nowego budynku nie może przekroczyć poziomu górnej krawędzi elewacji frontowej budynku przy ul. [...], co należy wykazać w projekcie budowlanym). Biorąc pod uwagę, że projektowana zabudowa ma trzy kondygnacje naziemne, winna nawiązywać do wysokości któregoś z najbliższych trzykondygnacyjnych budynków (ok. 9 m, np. przy ul. [...] – według danych inwestora posiadający ok. 11-12 m). Po uzyskaniu informacji o nakazie rozbiórki budynku, do którego miał nawiązywać, za uprawnione uznano zrównanie czy nie przewyższenie sąsiedniego budynku nr [...], do którego nowy budynek winien pod względem wysokości nawiązywać".
W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że jak wynika z analizy urbanistycznej, budynek na działkach nr [...] i [...], oznaczony numerem administracyjnym [...] posiada wysokość elewacji frontowej od 8,2 m do 9 m. Natomiast budynek oznaczony numerem administracyjnym [...] na działce nr [...] posiada wysokość 3 m i 8,5 m - 9 m. Tym niemniej, w dniu [...] października 1993 r. na współwłaścicieli nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] nakazano rozbiórkę części budynku zlokalizowanego w P. przy ul. [...], do wysokości dwóch kondygnacji naziemnych (k. 58 akt adm. [...]).
Z akt sprawy nie wynika przy tym jednoznacznie, czy nakaz rozbiórki został wykonany, czy też nie, tj. czy oznaczona w analizie urbanistycznej wysokość budynku przy ul. [...] jest wysokością po rozbiórce, czy też przed. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma PINB dla Miasta P. wynika, że obowiązek rozbiórki III kondygnacji miał zostać wykonany najpóźniej do końca czerwca 2018 r. (k. 403, tom 2), natomiast porównanie znajdujących się w aktach zdjęć (z k. 405 i 434, t. 2 akt adm.) prowadzi do wniosku, że obowiązek został wykonany jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Tym niemniej, nie jest to okoliczność jednoznacznie wyjaśniona i wskazana w treści decyzji. Jest to przy tym o tyle istotne, że organ ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na maks. 9 m z zastrzeżeniem, że "wysokość nowego budynku nie może przekroczyć poziomu górnej krawędzi elewacji frontowej budynku kliniki przy ul. [...], co należy wykazać w projekcie budowlanym".
Tymczasem "Poliklinika [...] ([...])", znajduje się w budynku przy ul. [...], na działce nr [...]. W istocie więc nie wiadomo, czy intencją organu było zrównanie planowanego budynku z budynkiem o numerze administracyjnym [...] zlokalizowanym na działce nr [...] (kliniką), czy też z budynkiem o numerze administracyjnym [...], zlokalizowanym na działkach nr [...] i [...]. Jeśli intencją organu było zrównanie poziomu górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji z budynkiem kliniki (numer administracyjny [...], a nie [...], jak wskazał organ w decyzji), z akt sprawy musiałaby jednoznacznie wynikać, że przyjęta w analizie wysokość budynku przy ul. [...] jest wysokością po doprowadzeniu budynku do stanu zgodnego z prawem. Jeśli bowiem rozbiórki nie dokonano, nie sposób wyznaczać wysokości nowego budynku w oparciu o budynek, który nie wiadomo w jakim terminie zostanie częściowo rozebrany i nie wiadomo jaka będzie jego finalna, zgodna z prawem wysokość. Na intencję zrównania projektowanego budynku z budynkiem kliniki przy ul. [...] zdaje się natomiast wskazywać projekt decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. (k. 352, t. 2).
Finalna wysokość budynku przy ul. [...] jest jednak również istotna w przypadku, gdyby intencją organu było zrównanie planowanego budynku z budynkiem przy ul. [...] (dz. [...] i [...]). Jeśli bowiem budynek przed rozbiórką ma wysokość 9,00 m, po rozbiórce będzie miał ok. 7 m, natomiast na działce nr [...] również znajduje się budynek o wys. ok. 7,00 m. Wówczas organ winien mieć na uwadze, że stosownie do § 7 ust. 1 R.w.n.z., wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się co do zasady dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Oczywiście, istnieje możliwość dopuszczenia wyznaczenia innej wysokości, ale wówczas musi to wynikać z analizy urbanistycznej i zostać właściwie uzasadnione.
Wątpliwości Sądu budzi również ustalenie szerokości elewacji frontowej na 12 m, albowiem z analizy urbanistycznej wynika, że średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym wynosi 15,5 m, natomiast w § 6 ust. 1 R.w.n.z. dopuszczono tolerancję do 20 % od średniej szerokości elewacji w obszarze analizowanym. Oznacza to, że ustalona szerokość elewacji frontowej winna co do zasady mieścić się w przedziale od 12,4 do 18,6 m. Tymczasem ustalając szerokość elewacji frontowej na 12 m organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że "szerokość elewacji frontowej kontynuuje średnią szerokość elewacji", co wskazywałoby na wyznaczenie wskazanego parametru w oparciu o § 6 ust. 1 R.w.n.z., choć wskaźnik ten musiał zostać ustalony w oparciu o § 6 ust. 2 R.w.n.z. W tym jednak przypadku winno to jednak zostać przez organ należycie uzasadnione.
Niezasadne okazały się natomiast pozostałe zarzuty skargi.
Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie rozstrzygane są na etapie weryfikowania przez właściwy organ projektu budowlanego i sprawdzania jego zgodności z obowiązującymi normami techniczno-budowlanymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ochrona interesów osób trzecich, przewidziana w art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 u.p.z.p., na etapie warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, które na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 8 Prawa budowlanego obowiązany jest uwzględnić organ architektoniczno-budowlany.
Wobec tego nie może być ona tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może bowiem wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r., II OSK 1302/12).
Skoro ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, to zawarte w zaskarżonej decyzji ogólne sformułowania dotyczące warunków ochrony interesów osób trzecich odpowiadają wymogom określonym w tym przepisie.
Dalej wyjaśnienia wymaga, że dla ustalenia warunków zabudowy bez znaczenia jest okoliczność, czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi o odpowiednich parametrach technicznych. Ocenie nie podlega także kwestia bezpieczeństwa na drodze, związania z włączeniem terenu inwestycji do danej drogi publicznej.
W zakresie ilości miejsc postojowych wskazać należy, że przepisy prawa stosowane w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawierają wymogu określenia w decyzji konkretnej liczby miejsc parkingowych i sposobu ich urządzenia, bowiem jest to dokonywane na etapie tworzenia projektu budowlanego i jego weryfikacji w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2448/10, z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1543/11, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1871/15, z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 399/16).
Jednocześnie należy dodać, że jeżeli organ administracji stwierdzi potrzebę zapewnienia przez inwestora na terenie planowanej inwestycji stanowisk postojowych lub parkingu, to powinien określić precyzyjnie warunki decyzji poprzez wskazanie stosownych wskaźników, posługując się określonym współczynnikiem, np. liczby miejsc postojowych odnoszonych do powierzchni zabudowy usługowej lub mieszkalnej. Takie rozwiązanie jest akceptowane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy czym podkreśla się, że określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dokonywane jest na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 128/13, z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II OSK 346/14). Warunek ten w niniejszej sprawie został spełniony.
Odnosząc się natomiast do treści pisma procesowego z dnia [...] maja 2020 r. pełnomocnik E. P. wskazać należy, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, przy czym wnioskodawca na etapie ustalania warunków zabudowy nie musi legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], albowiem wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy.
Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy wyjaśni czy dokonano rozbiórki samowolnie wykonanej nadbudowy budynku przy ul. [...] i zweryfikuje zapis w części II pkt 1 ppkt 4 decyzji organu I instancji. W zależności od dokonanych ustaleń podejmie dalsze kroki w sprawie, w tym ewentualnie wystąpi o uzupełnienie analizy urbanistycznej w koniecznym zakresie w oparciu o art. 136 K.p.a. Odniesie się również do szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku.
O kosztach postępowania zasądzonych od organu na rzecz A. M. i C. M., na które składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od skargi oraz kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).
O kosztach postępowania zasądzonych od organu na rzecz E. P., na które składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, a także kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 5 czerwca 2020 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.