Uzasadnienie
Pismem sporządzonym [...] czerwca 2005 r. (k. 6 akt administracyjnych) X sp. z o.o. wniosła o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego - o znaczeniu krajowym lub wojewódzkim - polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] - kod stacji [...] D. K. na działce nr ewid. [...] w miejscowości D., w gminie O. Do wniosku załączony został Raport o oddziaływaniu na środowisko projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Do wniosku załączono kopię mapy informacyjnej w skali 1:1000.
W dniu [...].07.2005 r. Wójt Gminy O., powołując się na przepisy art. 61 § 4 kpa, wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w związku z wnioskiem inwestora, informując że zainteresowani mogą zapoznać się wnioskiem i składać wyjaśnienia w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia.
W piśmie, które wpłynęło do Urzędu Gminy O. w dniu [...].07.2005 r. pełnomocnik inwestora wniósł o rozpatrywanie wniosku zgodnie z przepisami obowiązującymi na dzień składania wniosku (k.16 akt administracyjnych).
Postanowieniem z dnia [...].10.2005 r. Wojewoda Wielkopolski uzgodnił projekt decyzji lokalizacyjnej w zakresie ochrony gruntów rolnych. Powiatowy Zarząd Dróg w K. postanowieniem z dnia [...].10.2005 r. uzgodnił projekt pod względem komunikacyjnym.
Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Wójt Gminy O. ustalił dla X Sp. z. o. o. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] D. K. (k. 39 akt administracyjnych). Jednak decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. (k. 41 akt administracyjnych) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na konieczność uzgodnienia decyzji z Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego.
Postanowieniem z dnia [...].02.2006 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego uzgodnił przedmiotową lokalizację w zakresie zadań samorządowych.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Wójt Gminy O. ustalił dla X sp. z o.o. lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej D. K. (k. 45 akt administracyjnych). Jednakże decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. (k. 57 akt administracyjnych) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Wójt Gminy O. po raz kolejny ustalił dla X sp. z o.o. lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej (k. 63 akt administracyjnych).
Uzasadniając organ wyjaśnił, że zgodnie z wnioskami raportu rozbudowa stacji bazowej firmy X nie będzie uciążliwa dla środowiska (ludzi, świata zwierzęcego, roślin, powietrza, wód powierzchniowych i podziemnych) i będzie spełniać wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883). W oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń nazewnictwa stosowanego w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) oraz w oparciu o analizę informacji zawartych we wniosku określono warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Do decyzji załączono dwie mapy w skali 1:100 (brak wskazania rodzaju mapy) i mapę sytuacyjno-wysokościową w skali 1:500.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy O., podzielając ustalenia i ocenę prawną organu pierwszej instancji.
Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli M. i T. O. podnosząc, że są bezpośrednimi sąsiadami inwestycji i będą najbardziej narażeni na jej oddziaływanie.
Po rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13.02.2007 r., sygn. akt II SA/Po 754/06, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...].08.2006 r.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych organem właściwym do wydania uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest starosta a nie wojewoda, który dokonał uzgodnienia postanowieniem z dnia [...].10.2005 r. Poza tym zwrócono uwagę, że w części graficznej decyzji nie oznaczono linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie określonej w art. 54 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Postanowieniem z dnia [...].08.2007 r. Starosta K. pozytywnie uzgodnił w zakresie ochrony gruntów rolnych projekt decyzji.
Decyzją z dnia [...].09.2007 r. Wójt Gminy O. ponownie ustalił dla inwestora lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z wnioskiem. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...].01.2008 r.
Ponownie rozpatrując sprawę, Wójt Gminy O. decyzją z dnia [...] 04.2008 r. ustalił dla inwestora X spółka z o.o. w W. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] D. K. - [...]. Jako podstawę prawna decyzji organ wskazał art. 4 ust.2, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.).
Po rozpatrzeniu odwołań M. i T. O. i M. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...].10.2008 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że zgodnie z wnioskami raportu o oddziaływaniu na środowisko, rozbudowa stacji bazowej firmy X nie będzie uciążliwa dla środowiska (ludzi, świata zwierzęcego, roślin, powietrza, wód powierzchniowych i podziemnych) i będzie spełniać wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883). W oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń nazewnictwa stosowanego w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) oraz w oparciu o analizę informacji zawartych we wniosku określono warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Zdaniem organu, pola elektromagnetyczne stwarzające potencjalne zagrożenie dla ludzi nie wykracza poza granice nieruchomości, na której zlokalizowano stację, a tym bardziej nie wystąpi w miejscach zamieszkania i przebywania ludzi.
Powyższa decyzja organu odwoławczego jest przedmiotem skargi M. i T. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący ponownie wskazywali na zagrożenie przedmiotowej inwestycji dla zdrowia członków ich rodziny i całej społeczności, tym bardziej że podobna inwestycja już została wybudowana w ich miejscowości.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skargę należało uwzględnić, chociaż z innych przyczyn niż te, które wskazali skarżący.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc związany granicami skargi, Sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze (zasada oficjalności).
Rozpoznając skargę, Sąd dopatrzył się przede wszystkim naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 254, poz. 2573 ze zm.), zwanej dalej u.o.ś., w brzmieniu obowiązującym w chwili składania wniosku przez inwestora.
Zgodnie bowiem z przepisem art. 56 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., zamierzenie lokalizacyjne musi być zgodne z przepisami odrębnymi, w tym z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska.
Zgodnie z § 2 ust.1 pkt 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko(Dz.U. Nr 257, poz.2573), instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 100 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz należą do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zatem zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.o.ś. wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z art. 46 ust. 1 u.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w chwili złożenia wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej w niniejszej sprawie, wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.
W myśl ust. 4 pkt 1 w/w artykułu, do takich decyzji należała decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (a więc zarówno decyzja o lokalizacji celu publicznego, jak i decyzja o warunkach zabudowy), wydawana na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko przeprowadza, w myśl art. 48 u.o.ś., organ administracyjny właściwy do wydania decyzji, po uzgodnieniu z organem ochrony środowiska i państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym - w stosunku do inwestycji należących do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co do których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest obligatoryjne. Uzgodnienia z powyższymi organami dokonuje się w trybie art. 106 kpa, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie o wydanie decyzji, jest zobowiązany zwrócić się do właściwego organu uzgadniającego o zajęcie stanowiska w sprawie, o czy należy zawiadomić strony postępowania (art. 106 § 2 kpa). Naruszenie art. 106 § 2 kpa przez brak poinformowania strony o zwróceniu się o zajęciu stanowiska przez organ uzgadniający może mieć istotne znaczenie dla oceny prawidłowości postępowania przed organem prowadzącym postępowanie o wydanie decyzji, gdyż uniemożliwia stronom postępowania wzięcie udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ uzgadniający.
Zgodnie z art. 53 u.o.ś. organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi też zapewnić możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
W art. 32 u.o.ś wskazane zostały środki prawne gwarantujące udział społeczeństwa w postępowaniu. Zgodnie z tymi przepisami przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ administracji właściwy do ich wydania:
- 1) podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie miejsce i 21-dniowy termin ich składania,
- 2) może przeprowadzić rozprawę administracyjną, otwartą dla społeczeństwa,
- 3) rozpatruje zgłoszone uwagi i wnioski ust. 1).
Ponadto organ administracji właściwy do wydania decyzji podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o decyzjach wymagających udziału społeczeństwa, w trybie określonym w niniejszym dziale (ust. 2), a w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i ust. 2, podanie do publicznej wiadomości powinno nastąpić także poprzez zamieszczenie informacji na stronie internetowej organu właściwego do wydania decyzji, jeśli organ ten prowadzi taką stronę (ust. 3).
Ustawa z dnia 18.05.2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954), obowiązująca od dnia 28.07.2005 r., zmieniła przepisy art. 46, uznając, że realizacja przedsięwzięcia wymienionego w tym przepisie jest możliwa dopiero po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Celem zmiany przepisów było uporządkowanie postępowania w sprawie realizacji niektórych przedsięwzięć przez wyłączenie oceny oddziaływania na środowisko do odrębnego postępowania, a także w pewnym zakresie jego przyspieszenie, gdyż zgodnie z art. 46 ust. 3 zmienionej ustawy, w przeciwieństwie do dotychczasowych rozwiązań, postępowanie w sprawie oceny oddziaływania tego samego przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzane miało być tylko raz, w ramach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Tym samym, zgodnie z nowym uregulowaniem, postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko zostało wyeliminowane z etapu postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej stwierdzono, że do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu.
Odnosząc powyższe uregulowania do rozpatrywanej sprawy, należy zauważyć, że organy orzekające w sprawie prowadziły postępowanie wbrew uregulowaniom art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18.05.2005 r. Pełnomocnik inwestora w piśmie złożonym w Urzędzie Gminy O. w dniu [...].07.2005r. wyraźnie wniósł o rozpoznawanie jego wniosku zgodnie z dotychczas obowiązującymi przepisami. Zatem organ wydający decyzję lokalizacyjną winien był przeprowadzić całe postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z brzmieniem przepisów obowiązujących przed dniem 28.07.2005r. Tymczasem organ ten nie przeprowadził tego postępowania, czym naruszył w/w przepisy art. 32 i 46 i nast. ustawy Prawo ochrony środowiska. Powyższe uchybienie musiało zatem skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę organ przeprowadzi zatem ponownie postępowanie, stosując również, poza przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed dniem 28.07.2005r., zgodnie z wnioskiem inwestora.
Rozpatrując ponownie sprawę organ winien także zwrócić uwagę, czy prawidłowo przeprowadzone zostały postępowanie przed organami uzgadniającymi i czy postanowienia uzgadniające zostały doręczone wszystkim stronom.
Występując do innego organu o zajęcie stanowiska, organ załatwiający sprawę, jak już wyżej wspomniano, zawiadamia o tym strony, ich przedstawicieli lub pełnomocników. Podmioty te mają w postępowaniu przed organem współdziałającym te same uprawnienia procesowe, które służą im w głównym postępowaniu administracyjnym w celu czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym (tak J. Borkowski w Komentarzu do K.P.A., wydanie Becka 7 z 2005 r., s. 498).
Wydane przez organ współdziałający postanowienie może być zaskarżone przez strony zażaleniem (art. 106 § 5 k.p.a.). Dlatego organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek ustalić, czy w postępowaniach uzgadniających wykonano obowiązek zawiadomienia stron w trybie art. 106 § 2 k.p.a., czy strony brały w nich udział i czy składały zażalenia na wydane postanowienia oraz jak zakończyło się postępowanie zażaleniowe. Wiąże się z tym zasada zawarta w uchwale 7 sędziów NSA z 9 listopada 1998 r. (OPS 8/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 7), że "jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a." Nie oznacza to jednak, że organ prowadzący postępowanie główne kontroluje postanowienia organu współdziałającego w takim zakresie, jak organ uprawniony do rozpoznania zażalenia na te postanowienia.
Badanie to jest ograniczone tylko do takiego zakresu, aby organ prowadzący mógł stwierdzić, że rzeczywiście do uzgodnień doszło a strony nie były pozbawione możliwości obrony swoich praw (por. wyrok NSA z dnia 24.01.2008 r., II OSK 1931/06, lex nr 352067).
Orzeczenie w pkt II i III ma oparcie w art. 200 i 152 p.p.s.a.
/-/ W. Batorowicz /-/ B.Drzazga /-/ M.Kwiecińska
MK