Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. Starosta K. na podstawie art. 129 i 132 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 46 poz. 543 z 2000) ustalił odszkodowanie w kwocie [...]zł dla J.B., za grunt o powierzchni [...]m 2 wydzielony pod drogi na Osiedlu [...] w K. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na podstawie Uchwały nr XXVIII/291/1996 r. z dnia 26 czerwca 1996 r. Rada Miejska K. ustaliła granice gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w K. obejmującą także nieruchomość o powierzchni [...]ha, której właścicielem jest J.B. Z nieruchomości tej wydzielono pod drogi obszar o powierzchni [...]ha. Właściciel gruntu J.B. wystąpił do Starosty z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi, ponieważ nie doszło do ustalenia kwot odszkodowania z Burmistrzem Miasta K. Odwołując się do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M.M.
Starosta ustalił odszkodowanie w kwocie [...]zł. Wskazano, że operat szacunkowy sporządzony jest zgodnie z ustawą z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie art. 130 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. według stanu i wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy określającego wartość nieruchomości według cen w dniu wydania decyzji.
Odwołanie od decyzji Starosty K. złożył tylko Burmistrz Miasta K. Zarzuca, że rzeczoznawca majątkowy nie ustosunkował się do argumentów podważających prawidłowości sporządzenia opinii. Wskazuje na fakt, że kwalifikacja nieruchomości przyjętych do porównania przez rzeczoznawcę nie jest prawidłowa, ponieważ nie powinien brać pod uwagę tylko transakcji dotyczących sprzedaży działek budowlanych powstałych w wyniku scalenia, ale winien przeanalizować ceny działek budowlanych w całym mieście w badanym okresie i na tej podstawie stwierdzić, czy przyjęte do porównań działki są prawidłowo dobrane.
Nadto zarzuca, że zastosowano błędnie współczynniki zmniejszające wartość nieruchomości z tytułu jej powierzchni oraz, że z operatu nie wynika, że rzeczoznawca dokonał wyceny biorąc pod uwagę § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego.
Rozpatrując odwołanie Burmistrza Miasta K. Wojewoda decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 106 ust.1 i art. 130 i 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 543 z 2000 r. z późniejszymi zmianami) uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. w całości i ustalił odszkodowanie dla J.B. za wydzielony grunt w kwocie [...]zł, a zobowiązanym do jego wypłaty Burmistrza Miasta K. W motywach uzasadnienia merytoryczno-reformacyjnej decyzji wskazano, że wojewoda zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego przez niezależnego rzeczoznawcę majątkowego z uwzględnieniem zarzutów wskazywanych przez strony postępowania. Ponieważ rzeczoznawca wyliczył odszkodowanie na kwotę [...]zł, a jego opinia spełnia wymogi przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego ustalił wysokość odszkodowania zgodnie z tą opinią.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody złożył w imieniu Gminy Miejskiej - Burmistrz Miasta K. i zarzucając naruszenie przepisu art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na braku wnikliwego sprawdzenia wyceny dokonanej przez powołanego rzeczoznawcę wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Burmistrz zarzuca, że opinia rzeczoznawcy narusza § 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego, oraz, że rzeczoznawca nie przeprowadził analizy lokalnego rynku nieruchomości i nie wyjaśnił przyczyn zastosowania współczynnika zmniejszającego wartość 0,16.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż jej uzasadnienie nie jest podstawą dla uchylenia decyzji Wojewody. Zgodnie z art. 134 §1 postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej.
Na wstępie należy przypomnieć, że postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty K. zostało wszczęte na skutek odwołania złożonego tylko i wyłącznie przez Burmistrza Miasta K. działającego w imieniu Gminy Miejskiej K. Uprawniony z decyzji J.B. pomimo należytego pouczenia nie złożył odwołania od decyzji Starosty. Należy, więc wnioskować, że z decyzją się zgodził. Argumenty odwołującego się zmierzały do wzruszenia operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę M.M. Rozpoznając te zarzuty Wojewoda oczywiście był uprawniony na podstawie art. 84 kpa do powołania nowego rzeczoznawcy dla wyjaśnienia zgłaszanych zarzutów. Operat szacunkowy sporządzony przez nowego rzeczoznawcę majątkowego mgr inż.F.H. stał się podstawą dla Wojewody wydania decyzji merytoryczno – reformacyjnej kształtującej na nowo uprawnienia i obowiązki stron. W wyniku nowej decyzji Wojewody obowiązki odwołującego się Burmistrza wzrosły, ponieważ w miejsce kwoty [...]zł ma zapłacić uprawnionemu J.B. kwotę [...]zł.
Tak sformułowana decyzja Wojewody w sposób oczywisty narusza przepis art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi on, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis ten powołuje instytucje zakazu reformationis in Pius. Instytucja ta należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Tworzy swobodę w realizowaniu przyznanego prawa do odwołania od decyzji organu I instancji w myśl przyjętej zasady dwuinstancyjności. Istota bowiem tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść strony się odwołującej. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 24.06.1993 r. III ARN 33/93 respektowanie zasady reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym należy uznać za fundamentalną zasadę prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa. Posługiwanie się przez administrację art. 139 kpa musi być zawsze poddane niezwykle wnikliwej kontroli sądu.
Ustawodawca wprowadził dwa wyjątki od zasady zakazu reformationis in peius.
Po pierwsze przepis art. 139 kpa wprowadza pojecie rażącego naruszenia prawa jako podstawę wyjątku co należy rozumieć jako kwalifikowane przypadki naruszenia prawa wymienione wyczerpująco w art. 145 § 1 i art. 145 a§1 i art. 156 § 1 kpa. Organ odwoławczy może wydać decyzję odstępując od zasady reformationis in peius zarówno gdy organ I instancji wydał decyzję ustalając stan faktyczny w oparciu o fałszywe dowody jak i gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej.
Drugim kryterium odstąpienia od omawianej zasady to kryterium rażącego naruszenia interesu społecznego. Jest to pojęcie nieostre, co pozwala organowi odwoławczemu na szeroką swobodę wartościowania rozstrzygnięcia przyjętego przez organ I instancji.
W każdym jednak przypadku odstąpienia przez organ odwoławczy od zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się należy w sposób dokładny i wyczerpujący wskazać, które z tych dwóch kryteriów w danej konkretnie sprawie ma zastosowanie. W szczególności jest tak dlatego, że wszystkie wyjątki od reguły należy interpretować ścieśniająco.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak podania przyczyny odstąpienia od zakazu przewidzianego art. 139 kpa. W ogóle nie wynika z niej, aby organ odwoławczy miał na uwadze, że rozpatrując odwołanie nie może orzekać na niekorzyść strony się odwołującej. W szczególności podanie w uzasadnieniu, że strony postępowania zakwestionowały operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Starosty nie jest podstawą do przyjęcia, że od decyzji odwołuje się także uprawniony z decyzji- J.B. Przeciwnie powinno być poza sporem, że druga strona decyzji Starosty nie wniosła odwołania.
Reasumując w ocenie Sądu w toku postępowania przed organem II instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zachodzi więc potrzeba ponowienia postępowania administracyjnego, a ponowna decyzja powinna zawierać szczegółowe podane czy i jakie przesłanki są spełnione aby ewentualnie zrezygnować z zasady nie orzekania na niekorzyść strony odwołującej się.
Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 145 § 1 lit.c i art.152 i art. 200 postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym (Dz. U. nr 153, poz.1270) Sąd orzekł jak w wyroku.
/-/E. Brychcy /-/ E. Podrazik /-/B. Kamieńska