Uzasadnienie
W dniu 24 stycznia 1997 r. Rada Miejska G. podjęła uchwałę nr XXIV/205/97 w sprawie ustalenia cen za przewozy osób i przewóz bagaży w środkach komunikacji miejskiej w G., powołując jako podstawę prawną art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ w związku z art. 2 lit. "b" ustawy z dnia 2 września 1994 r. o zmianie ustawy - Prawo przewozowe /Dz.U. nr 111 poz. 536/. W par. 7 uchwały ustalono katalog osób uprawnionych do korzystania z jednorazowych biletów ulgowych. Do kategorii tej w par. 7 ust. 7 zaliczono studentów szkół wyższych, ale jedynie studentów studiów dziennych, nie wymieniono natomiast studentów studiów zaocznych ani wieczorowych.
Uchwałę tę zaskarżył Wojciech K., zarzucając naruszenie art. 153 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./. Wywodził, że aczkolwiek w art. 9 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego /Dz.U. nr 54 poz. 254/ rozstrzygnięto o utracie mocy obowiązującej art. 153 ustawy o szkolnictwie wyższym, jednakże przepis ten nie miał zastosowania w zakresie opłat za przejazdy komunikacją miejską, gdyż art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. wyłączał jej stosowanie do komunikacji miejskiej. Skarżący powołał się na rozbieżności interpretacyjne w praktyce różnych rad gmin. Ponadto zarzucił kwestionowanym przepisom uchwały naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.
Rada Miejska G. wniosła o oddalenie skargi, powołując się na art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach /Dz.U. 1988 nr 27 poz. 195 ze zm./, zgodnie z którym rady gmin ustalają ceny urzędowe za usługi przewozowe lokalnego transportu. Zaprzeczała też, by doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa, skoro kwestionowany przepis określał zakres przywilejów niektórych grup osób.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ocenę stanu prawnego, niezbędną do kontroli zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, należy rozpocząć od stwierdzenia, że ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ w dziale V nie wprowadza ograniczeń praw studentów w zależności od toku i trybu odbywania studiów. Dlatego przewidziane w art. 153 tej ustawy uprawnienie do 50 proc. ulgi w opłatach za przejazdy środkami komunikacji miejskiej obejmuje również studentów szkół wyższych wieczorowych.
Pewne wątpliwości jednak może budzić kwestia obowiązywania art. 153 tej ustawy. Artykuł 9 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego /Dz.U. nr 54 poz. 254/ stanowi, że "w szczególności" traci moc art. 153 ustawy o szkolnictwie wyższym, co wydaje się sugerować uchylenie tego przepisu w całości. Rzecz jednak w tym, że art. 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. sformułowano w sposób niemal nie spotykany w praktyce legislacyjnej. Artykuł 9 ust. 1 tej ustawy wprowadził ogólną regułę derogacyjną, według której tracą moc dotychczasowe przepisy w sprawach unormowanych w ustawie, co stanowi w istocie proste odzwierciedlenie reguły lex posterior. Ustęp 2 tego artykułu został powiązany z ustępem 1 przez użycie sformułowania "w szczególności tracą moc", co należy odczytywać jako pełną normę stanowiącą, że w sprawach unormowanych w ustawie tracą moc wymienione dalej przepisy.
Dlatego też art. 9 omawianej ustawy nie może być odczytywany w oderwaniu od jej art. 1 ust. 2, według którego ustawy nie stosuje się do komunikacji miejskiej. Dodatkowo należało mieć na względzie, iż treść art. 1 i art. 9 cytowanej ustawy nie dawała podstaw do uznania, że ustawodawca zamierzał regulować materię pozaustawową, w tym w części dotyczącej zmian w przepisach obowiązujących dotychczas.
W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18 stycznia 1996 r. SA/Wr 2601/95 /Wspólnota 1996 nr 46 str. 18/ Sąd uznał obowiązywanie art. 153 ustawy o szkolnictwie wyższym w zakresie opłat za przejazdy komunikacją miejską za pewnik i pogląd ten Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela, mimo przedstawionych trudności interpretacyjnych.
Łatwo zauważyć, że zaskarżona Uchwała w części, w jakiej pomija uprawnienia studentów studiów zaocznych i wieczorowych, jest sprzeczna z powszechnie obowiązującym na terenie państwa art. 153 ustawy o szkolnictwie wyższym, będącym przy tym częścią aktu wyższego rzędu niż Uchwała organu samorządu, a upoważnienia do stanowienia przepisów odmiennych od omawianego art. 153 nie dawał przyjęty jako podstawa prawna uchwały art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.
Wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę, kompetencji w tym zakresie nie przyznawał radom gmin art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach /Dz.U. 1988 nr 27 poz. 195 ze zm./. Nie można do stosunku między tym przepisem a art. 153 ustawy o szkolnictwie wyższym odnosić klauzul derogacyjnych, a zwłaszcza reguły lex specialis. Oba przepisy regulują całkowicie odmienną materię. Artykuł 18 ust. 3a ustawy o cenach przyznaje ogólnie radom gmin jedynie właściwość do kształtowania cen za przejazdy komunikacją miejską przez podejmowanie uchwał, oczywiście w zgodzie z odrębnymi przepisami, w tym także przepisami ustawy o cenach. Artykuł 153 cytowanej ustawy o szkolnictwie wyższym natomiast jednoznacznie określa uprawnienia pewnego kręgu osób do ulg w opłatach za przejazdy. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że zastosowanie reguł lex specialis bądź lex posterior przemawiałoby na korzyść art. 153 ustawy o szkolnictwie wyższym.
Sąd przyjął, że Uchwała rady gminy wyłączająca studentów studiów zaocznych i wieczorowych z kręgu osób uprawnionych do ulgowych jednorazowych przejazdów komunikacją miejską narusza art. 153 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./.
Wyprowadzona teza nie pozostaje w sprzeczności z powołanym już wyrokiem NSA, zapadłym w sprawie SA/Wr 2601/95. Z uzasadnienia tego wyroku wynikało, że Sąd dopuścił ograniczenie przez rady gmin kręgu osób uprawnionych do ulg w szczególnego rodzaju opłatach, to jest za miesięczne bilety szkolne, przyjmując, że uprawnienie wynikające z art. 153 ustawy o szkolnictwie wyższym powinno być i było w konkretnej uchwale należycie realizowane przez przyznanie ulg w opłatach za przejazdy jednorazowe.
W tej sytuacji stwierdzono nieważność uchwały w zaskarżonej części na podstawie art. 24 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzekając o kosztach zgodnie z art. 55 ust. 1 tej ustawy.