Uzasadnienie
W dniu [...] lipca 2018 roku K. S. prowadzący działalność pod nazwą [...] złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na wspólnej płycie garażowej z usługami i niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...], [...], [...], ark. [...], położonych w [...] przy [...].
Pismem z dnia [...] lipca 2018 roku (znak [...]) Prezydent Miasta [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania na podstawie złożonego wniosku.
W tym samym dniu organ wezwał wnioskodawcę do wskazania czy dla projektowanej inwestycji planowane jest jakiekolwiek urządzenie wodne oraz przedłożenia oryginału decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego zamierzenia.
Pismem z dnia [...] lipca 2018 roku wnioskodawca wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 roku postępowanie zostało zawieszone, a następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 roku podjęte na nowo.
Pismem z dnia [...] czerwca 2019 roku wnioskodawca dokonał korekty wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
Decyzją z dnia [...] lipca 2019 roku, nr [...] (znak [...]) Prezydent Miasta [...] ustalił na rzecz K. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na wspólnej płycie garażowej z usługami i niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...], [...], ark. [...], położonych w [...] przy [...].
Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 roku V. i J. G. wnieśli odwołanie, które zostało uzupełnione pismem z dnia [...] września 2019 roku.
Decyzją dnia [...] października 2019 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze
W uzasadnieniu sprawy organ uznał, że kluczowe było ustalenie czy wnoszący odwołanie mają interes prawny w zaskarżeniu rozstrzygnięcia, które było przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego przed organem I instancji. Organ przywołał obowiązujące przepisy prawne oraz wybrane tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych. W ich świetle organ stwierdził, że działka nr [...] będąca współwłasnością V. G. i J. G. nie graniczy bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi, których dotyczy przedmiotowa decyzja wydania przez organ I instancji, gdyż rozdziela je [...]. Wnoszący odwołanie powołali się na uciążliwości związane z zabudową mieszkalną wielorodzinną (ruch pojazdów, hałas, emisja spalin). Tymczasem wskazanie potencjalnych uciążliwości związanych z planowana inwestycją nie stanowi wykazania interesu prawnego warunkującego posiadanie przymiotu strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Wnoszący odwołanie nie wykazali zatem swojego interesu prawnego w sprawie. W konsekwencji zgodnie z poglądem NSA wyrażonym w uchwale z dnia 05 lipca 1999 roku, sygn. akt OPS 16/98, stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., powinno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a.
Pismem z dnia [...] grudnia 2019 roku, pełnomocnik J. G. i V. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję organu odwoławczego. Skarżący zarzucił wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie: art. 28 k.p.a. poprzez nieuznanie skarżących za strony postępowania administracyjnego oraz naruszenie przepisu 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozpoznania przez organ II instancji odwołania od decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] lipca 2019 roku wydanej przez [...] (dalej: "Decyzja WZ") oraz brak szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego Decyzji SKO.
W konsekwencji pełnomocnik skarżących na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 roku oraz poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] lipca 2019 roku wydanej przez [...] [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie, na podstawie art. 200 PPSA, na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W uzasadnieniu pełnomocnik skarżący stwierdził, że organ II instancji w ogóle nie rozważył szczegółowo wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu poprzestając na ogólnych uwagach dotyczących pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym, nie odnosząc ich w ogóle do niniejszej sprawy i nie zadając sobie trudu, aby rozpoznać merytorycznie zarzuty Skarżących.
Przyjęcie przez [...] [...] w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy bardzo wąskiego kręgu stron postępowania było natomiast nieuzasadnione i bezpodstawne. Jak napisano w decyzji WZ za strony postępowania uznano właścicieli i użytkowników wieczystych działek, graniczących z terenem, na którym przewidziano inwestycję. Takiego sposobu wyznaczenia kręgu stron w tym postępowaniu organ I instancji w żaden sposób nie uzasadnił. Działania [...] [...] były uproszczone i miały na celu przyspieszenie postępowania a nie zbadanie przesłanek merytorycznych. W szczególności organ I instancji w kontekście ustalenia kręgu stron postępowania w ogóle nie odniósł się do rodzaju planowanej inwestycji, jej rozmiarów, funkcji, konstrukcji i innych cech charakterystycznych, które decydują o stopniu i zakresie uciążliwości tej inwestycji dla otoczenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107 ze zmianami). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie spornym jest czy skarżący są stronami postępowania, którego przedmiotem jest wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na wspólnej płycie garażowej z usługami i niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] [...], [...], ark. [...], położonych w [...] przy ul. [...]
Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położonej w [...] przy [...], działka (nr [...]) zlokalizowanej w bardzo bliskiej odległości od terenu inwestycji, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, tj. oddziela ją jedynie droga stanowiąca ulicę [...].
Podstawą prowadzonego postępowania w sprawie był przepis art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.), zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika z art. 29 k.p.a., stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej.
W orzecznictwie przyjmuje się, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1751/13). Zatem podmiot chcący być stroną postępowania musi wykazać swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy, tj. wskazać normę prawa materialnego, której naruszenie spowoduje negatywne skutki prawne. Postępowanie administracyjne dotyczy bowiem interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw.
Pamiętać też trzeba o tym, że skoro interes prawny uprawniający do bycia stroną postępowania musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, to nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym a nie prawnym. Skoro zaś art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przymiotu strony postępowania, to ustalenie interesu prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2019 roku, sygn. akt I OSK 1745/17).
W ocenie organu odwoławczego, skarżący nie wykazali istnienia po ich stronie interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że mimo posiadanego przez skarżących tytułu prawnego do działki nr [...] przy [...] to nie wykazali oni w jaki sposób planowana inwestycja będzie oddziaływać na ich nieruchomość i w jaki sposób przyczyni się do ograniczenia jego władztwa nad nieruchomością, której jest właścicielem. Kolegium, zatem z uwagi na fakt braku oddziaływania wnioskowanego przedsięwzięcia budowlanego na nieruchomości skarżącego, stwierdziło brak podstaw do uznania skarżącego za stronę w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Skarżący natomiast zwracają uwagę, że w treści wniesionego odwołania wprost wskazał, że planowana inwestycja niesie za sobą konkretne konsekwencje w postaci licznych utrudnień dla mieszkańców sąsiednich posesji. W szczególności wskazano na uciążliwości związane z zabudowa mieszkalna wielorodzinna (ruch pojazdów, hałas, emisja spalin). Tym bardziej, że w dniu [...] lutego 2019 roku inwestor uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji planowanego przedsięwzięcia, która wskazywała na zakres planowanego przedsięwzięcia i jego oddziaływanie na sąsiadującą z nim zabudowę. Mianowicie inwestycja ma: 1) zostać realizowana na terenie o powierzchni ok. 1,0867 ha;
- 2) obejmować wykonanie 1 budynku mieszkalno-usługowego oraz 3 budynków mieszkalnych do 6 kondygnacji wysokości i powierzchni zabudowy ok. 0,3686 ha;
- 3) posiadać wspólny dla wszystkich budynków dwupoziomowy garaż podziemny o powierzchni 1,2985 ha;
- 4) obejmować łącznie 256 mieszkań i 2 lokale użytkowe;
- 5) generować znaczny ruch samochodowy i związaną z tym emisję spalin;
- 6) generować znaczący hałas poprzez liczne projektowane na inwestycji urządzenia tj. m.in.: - 137 szt. wentylatorów dachowych: - 56 szt. urządzeń do wytwarzania ciepła lub chłodu; - 3 szt. wyrzutni z zespołu dwuwentylatorowego; - 6 szt. urządzeń wentylacyjnych z zespołu dwuwentylatorowego.
Zdaniem skarżącego, wszystkie te okoliczności powinny były doprowadzić Kolegium do uznania, że skarżącym, jako właścicielowi działki zlokalizowanej przy tej samej ulicy, w odległości wynoszącej nieco ponad 100 m od działki objętej decyzją o warunkach zabudowy, a więc położonej bezsprzecznie w strefie oddziaływania, przysługuje legitymacja do występowania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.
W ocenie Sądu stanowisko skarżących jest zasadne. Mimo, że nie wskazali konkretnej normy prawnej, z której wywodzili interes prawny w rozpoznawanej sprawie, z przytoczonych okoliczności wynika, że opiera się on na treści art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego. Zgodnie z tymi przepisami w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (art. 140 k.c.) Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.).
W rozpoznawanej sprawie Inwestor w karcie informacyjnej wskazał miejsca emiterów hałasu, które znajdują się w bliskim sąsiedztwie nieruchomości skarżących (oddziela ją jedynie droga stanowiąca [...]). W rezultacie rozważania wymaga czy ze względu ma wielkość planowanej inwestycji, stopień jej uciążliwości związany z ruchem pojazdów, hałasem i emisją spalin skarżący powinni być uznani za strony postępowania dotyczącego wydania decyzji WZ. W szczególności rozważenia wymaga czy zamierzenie inwestycyjne na działkach nr [...] [...], [...] zabudowy ark. [...], obręb [...], w [...] związane z intensyfikacją jej zabudowy jest zamierzeniem o uciążliwości mającej wpływ na sąsiednie tereny. Realizacja inwestycji obejmującej wielokondygnacyjne budynki wielorodzinne wraz z funkcjami usługowymi oraz dwupoziomowym garażem podziemnym może potencjalnie spowodować nie pogorszenie komfortu życia właścicieli nieruchomości przy [...], co może wynikać choćby ze wzrostu liczby samochodów, pogorszeniu jakości powietrza, wzroście emisji spalin, poziomu hałasu związanego z funkcjonowaniem nowego zamierzenia inwestycyjnego (większego ruch wjeżdżających i parkujących samochodów a także hałasu i wentylacji terenu).
W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy szeroka interpretacja interesu prawnego nie prowadzi do naruszenia uprawnień inwestora, których konkretyzacja nastąpi dopiero w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania o wydanie warunków zabudowy status strony umożliwia wyłącznie zapoznanie się z zakresem planowanej inwestycji i warunkami jej realizacji i wypowiedzenie się co do tego zakresu z uwzględnieniem ochrony interesów strony. Skarżący mają interes prawny wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego i 144 Kodeksu cywilnego do uczestniczenia jako strona w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy, które może mieć wpływ na sposób wykonywania przez nich prawa własności na ich nieruchomości, nawet jeśli nie graniczy ona bezpośrednio z terenem inwestycji. Oddziaływanie planowanej inwestycji rozciąga się także na nieruchomości położone przy [...], sąsiadujące z terenem inwestycyjnym.
Ustalenia zawarte w decyzji w przedmiocie warunków zabudowy określają gabaryty obiektu przewidywanego do realizacji, czy linie rozgraniczające teren inwestycji, a zatem wskaźniki umożliwiające ustalenie zasięgu oddziaływania inwestycji. Takie ustalenia wiążą organy architektoniczno-budowlane w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że status strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ma znaczenie dla ochrony interesów właścicieli, czy użytkowników sąsiednich nieruchomości.
Mając więc powyższe rozważania na względzie, nie sposób odmówić racji skarżącym, że przeznaczenie obiektu położonego w nieznacznej odległości od ich działki wpłynie na sposób korzystania z ich nieruchomości. Wpływ ten polega na konieczności znoszenia uciążliwości czy ograniczeń w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i to niezależnie od tego, czy uciążliwości będą się mieściły w granicach norm. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że chociaż nieruchomość objęta inwestycją i nieruchomość skarżącego nie sąsiadują ze sobą bezpośrednio, to odległość między nimi jest niewielka, a działka położona pomiędzy nieruchomościami nie jest zabudowana. Brak jest więc jakiejkolwiek izolacji, która mogłaby umniejszyć powodowane przez inwestycję immisje.
W tym stanie rzeczy, doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony i tym samym, że brak jest podstaw do uznania skarżących za stronę w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego wyżej przepisu powinna była doprowadzić [...] do uznania, że skarżący - z uwagi na posiadany interes prawny - pozostają stroną w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu zasadny jest również zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 10, art. 80 oraz art. 77 § 1 k.p.a.
W przedmiotowym postępowaniu organy administracyjne instancji wydały decyzje bez podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim organy te w sposób niewłaściwy ustaliły krąg stron postępowania i nie podjęły czynności umożliwiających Skarżącym wzięcie udziału w sprawie. Wobec powyższego, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Ponownie prowadząc sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i rozpozna wniesione odwołanie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.