Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2016r. nr [...] Burmistrz Gminy S. na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 38 ust. 1 pkt 1, ust.2 pkt 1, ust. 3 pkt 1 ust. 4 i ust. 5 oraz art. 106 ust. 1 i art. 147 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej po rozpoznaniu wniosku A. G. z dnia 11 marca 2016r. postanowił przyznać mu od 1 marca 2016r. do 31 maja 2016r. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie 270 zł miesięcznie.
W uzasadnieniu organ podał, że dochód Skarżącego wynosi [...] zł przy kryterium dochodowym w kwocie 634 zł. Ustalono, że łączny dochód Skarżącego nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej a określając wysokość zasiłku wzięto pod uwagę sytuację materialno – bytową uprawnionego oraz możliwości finansowe ośrodka, które są ograniczone z uwagi na znaczną ilość osób potrzebujących wsparcia między innymi w formie zasiłków okresowych.
W odwołaniu Skarżący podał, że przyznanie mu jedynie zasiłku okresowego w wysokości 270 zł, który jest zbyt niski uniemożliwiło mu zrealizowanie potrzeb celowych jakimi są zakup leków czy butów za ok. 200 zł. Z uwagi na rozmiar nie tak łatwo je wyszukać, z bielizną jest podobnie. Podał, że zasiłki z OPS dostaje od wielu lat ale nigdy nie domagał się zasiłków celowych na zakup obuwia czy żywności i nie chodzi mu o to, by je dostawać co miesiąc ale od czasu do czasu.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 2 – 4, art. 7, 8, art. 38 oraz 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu SKO opisało przebieg postępowania oraz dokonane ustalenia przez organ I instancji i treść odwołania i uznało, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa a argumenty i zebrane dowody są wystarczające do utrzymania w mocy w/w decyzji. Organ I instancji trafnie ocenił, że Skarżący ma zabezpieczone podstawowe potrzeby bytowe. Trudno też przyjąć za wiarygodne oświadczenie Skarżącego z 24 marca 2016r., że prowadzi on samodzielne gospodarstwo domowe nie posiadając żadnych środków własnych i będąc w zasadzie utrzymywanym przez matkę, która posiada stały dochód – emeryturę oraz dodatek pielęgnacyjny, przy braku środków własnych Skarżącego.
W tym stanie, w ocenie Kolegium przyznawanie pomocy na każdą zgłoszoną potrzebę byłoby sprzeczne z podstawowymi zadaniami pomocy społecznej wskazanymi w art. 2 – 4 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto, zdaniem SKO, taka działalność organu I instancji – zaspokajanie każdej zgłaszanej potrzeby bytowej – mogłaby prowadzić do sytuacji społecznie niepożądanej – pomoc finansowa udzielana Skarżącemu – przy braku jego aktywności w poszukiwaniu zatrudnienia oraz przy ograniczonych środkach jakie posiada organ pomocy społecznej – mogłaby stać się dla niego źródłem dochodu
We wniesionej w terminie skardze Skarżący zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego domagał się:
- 1. uchylenia decyzji w całości,
- 2. przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II Instancji,
- 3. zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podał, że decyzja opiera się na nieprawdziwych danych. Nie jest prawdą, że nie jest on aktywny w poszukiwaniu zatrudnienia, o czym świadczy zarejestrowanie i aktywność w Powiatowym Urzędzie Pracy potwierdzone przedkładanym organowi terminarzem wizyt. Skarżący podał, że nie mogąc znaleźć płatnej pracy udziela się jako wolontariusz – co wbrew twierdzeniom SKO świadczy o jego usamodzielnianiu się. Nawet twierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że osiąga doraźny dochód wskazuje, że nie był bierny. Nieprawdą jest, że jest w zasadzie utrzymywany przez matkę, która zgodnie płaci wszystkie jego rachunki i pomaga synowi w formie żywności, gdyż jego matka ma ponad 80 lat i niewielką emeryturę a on część żywności ma z własnego (niewielkiego) ogrodu. Nieprawdziwe są też dane odnośnie wyolbrzymionych opłat za jakieś kupno drewna i węgla. Podniósł, że SKO procedowało bez jego udziału i uniemożliwiło mu zajęcie stanowiska w sprawie, co stanowiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i podając, że dane zostały ustalone na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i Skarżący miał zapewniony czynny udział w postępowaniu.
Pismem z dnia 28 grudnia 2016r. (data nadania na poczcie podpisanego pisma) Skarżący podał, że w odpowiedzi na skargę również zawarte zostały nieprawdziwe dane:
- - organy nie zapewniły mu czynnego udziału w sprawie,
- - jego matka nie ponosi kosztów utrzymania jego lokalu, a tylko część wymagających opłat pieniężnych zapisanych na jej nazwisko,
- - opłaty za drewno i węgiel ponosi nie jego matka a on z pomocy OPS,
- - matka na ogrzewanie węglem nie daje ani złotówki, gdyż swoją część mieszkania ogrzewa gazem i koszt tego ogrzewania jest dwukrotnie niższy niż podawane w decyzji 3000 zł (ma na to rachunki),
- - do jego kosztów lokalu zaliczyć należy prace remontowo – modernizacyjne, które wykonuje sposobem gospodarczym,
- - jego koszty lokalowe to też prace za sprzątanie czy usuwane drzewa, za które uzyskuje drewno,
- - nie jest wspomagany przez matkę w zakupie żywności, gdyż żywność uzyskuje z ogrodu i dzięki pomocy OPS,
- - z uwagi na brak pomocy jadł niepełnowartościowe jedzenie, co skutkowało zachorowaniem na [...]
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje
Należy na wstępie wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2016.1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2016.718; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części.
Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu, który mógłby uzasadniać wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Podkreślić należy, że niniejsze postępowanie dotyczyło świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Jak wynika z akt administracyjnych organu I i II instancji sprawa niniejsza prowadzona była na wniosek Skarżącego z 11 marca 2016r. a nie z urzędu.
Zgodnie z art. 102 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j.Dz.U. 2016.930) świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Pomoc społeczna może być udzielana z urzędu. Skoro sprawa nie była prowadzona z urzędu jej zakres winien być wyznaczony przez treść wniosku. W przypadku, gdy wniosek budzi wątpliwości co do treści żądania organy mają obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i wezwać ją do złożenia dodatkowych wyjaśnień precyzujących złożone podanie, a następnie przystąpić do jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 25.03.2009r., V SA/Wa 2532/08). Postępowaniu temu towarzyszyć winno należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. W przeciwnym razie może dojść do naruszenia art. 7 oraz art. 9 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 26.07.2006r., II OSK 1004/05).
W złożonym w dniu 11 marca 2016r. wniosku Skarżący wnosił o przyznanie pomocy finansowej na żywość, leki, bieliznę i obuwie. Decyzją z dnia [...] 2016r. organ I instancji na podstawie art. 38 ust. 1, pkt 1, ust.2 pkt 1 ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przyznał mu zasiłek okresowy w kwocie 270 zł z tytułu bezrobocia na okres od 1 marca 2016r. do 31 maja 2016r. Jak wynikało z odwołania a także ze skargi i oświadczenia złożonego przez Skarżącego na rozprawie w dniu 9 lutego 2017r. nie kwestionował on przyznania mu zasiłku okresowego przez organ pomocowy. Kwestionował brak przyznania zasiłku celowego na zakup butów, bielizny i leków. Podał, że chciałby otrzymać również zasiłek na zaspokojenie jednorazowych w/w potrzeb. Organ I instancji nie rozpoznał więc w całości wniosku Skarżącego naruszając tym przepis art. 102 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 61 § 1 kpa.
Nie uzyskał oświadczenia o modyfikacji wniosku przez Skarżącego w zakresie przyznania mu jedynie zasiłku okresowego, nie uzyskał również oświadczenia o domaganiu się przez niego przyznania jedynie zasiłku okresowego. Nie rozstrzygnął o całości wniosku. Nie zawarł w decyzji rozstrzygnięcia w zakresie zasiłku celowego. W podstawie prawnej decyzji powołał się jedynie na przepisy dotyczące zasiłku okresowego (art. 38 ustawy o pomocy społecznej). To, że w trakcie przeprowadzania wywiadu pouczono Skarżącego o możliwości przyznania zasiłku okresowego na zaspokojenie potrzeb nie było wystarczające do uznania, że zakres wniosku obejmował jedynie zasiłek okresowy, co wyraźnie wynikało z treści odwołania, w którym Skarżący podał "mimo złożenia wniosku o zasiłki celowe na żywność, lekarstwa, obuwie i bieliznę OPS przyznał mi jedynie zasiłek okresowy w wysokości 270 zł..". W wywiadzie zapisano, że klient wnioskuje o pomoc finansową zgodnie z wnioskiem, tj. żywność, leki, bieliznę i obuwie. Nie było podpisanej przez Skarżącego informacji o modyfikacji wniosku po pouczeniu go o zasiłku okresowym.
Organ II instancji zgodnie z ustanowioną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności nie był zobowiązany jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji a był obowiązany merytorycznie sprawę rozpoznać na nowo w jej całokształcie. Zakres postępowania w drugiej instancji wyznaczają granice rozstrzygnięcia decyzją organu pierwszej instancji. Sprawa rozpatrywana przez organ odwoławczy powinna być tożsama ze sprawą rozpoznawaną przez organ I instancji pod względem podmiotowym i przedmiotowym z zastrzeżeniem uwzględniania zmian stanu prawnego i faktycznego, które w niniejszej sprawie miejsca nie miały. Skoro granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w II instancji wyznacza rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji, to wykroczenie przez organ II instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności. (por. wyrok NSA z 1.04.2010r., II OSK 2060/09).
W niniejszej sprawie organ II instancji wyszedł poza te granice. Decyzja organu I instancji nie zawierająca rozstrzygnięcia negatywnego (odmowy przyznania zasiłku celowego) wyznaczała granice rozpoznania przez organ II instancji i w takim wypadku organ ten winien odnieść się do kwestii braku rozpoznania całości wniosku przez organ I instancji. Tymczasem SKO, jak wynikało z podanej podstawy prawnej (również art. 39 ustawy o pomocy społecznej dotyczącej zasiłku celowego) i uzasadnienia w istocie negatywnie odniosło się do wniosku Skarżącego w przedmiocie zasiłku celowego, co w ogóle nie było przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji organu I instancji. Mimo, że SKO oceny dokonało na podstawie dowodów znajdujących się w aktach organu I instancji (wywiad z 24.03.2016r.) to po raz pierwszy dokonało oceny danych w nim zawartych i to pod kątem wniosku o zaspokojenie konkretnych potrzeb (zasiłek celowy), co spowodowało, że Skarżący dopiero z uzasadnienia SKO dowiedział się o dokonanej ocenie dowodów i nie mógł w toku postępowania przedstawić dowodów dotyczących tych ustaleń (vide wskazywane w skardze i piśmie procesowym rachunki za utrzymanie domu).
Wobec powyższego mimo, że zasadniczo w sytuacjach gdy organ II instancji nie przeprowadza żadnych nowych dowodów brak zastosowania art. 10 § 1 kpa, regulującego zasadę zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie na każdym etapie postępowania – nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, to w przedmiotowej sprawie mogło mieć taki wpływ.
Już to powoduje, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca na mocy art. 135 p.p.s.a. winny zostać uchylone z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Organy ponownie rozpoznając sprawę winny uwzględnić fakt, że Skarżący domagał się w istocie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na zakup bielizny, lekarstw i obuwia. W przypadku wątpliwości co do zakresu wnioskowanego zasiłku celowego (czy Skarżący również dodatkowo oprócz zasiłku okresowego domaga się zasiłku celowego na żywność jak podał w odwołaniu, czy tylko na bieliznę, obuwie i lekarstwa jak podał na rozprawie) organ winien podjąć czynności zmierzające do ustalenia rzeczywistego zakresu wniosku i rozpoznać wniosek co do całości żądania.
Rozpoznając sprawę organy winny mieć na uwadze fakt, że decyzje organów pomocowych choć mają charakter uznaniowy nie mogą być wydawane w sposób dowolny. Winny odnosić się do wskazywanych zarzutów strony i zawierać przekonujące uzasadnienie. Uzasadniając decyzje odmowne nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie o braku podstaw do zaspokajania wszystkich potrzeb wnioskującego. Konieczne jest przeanalizowanie sytuacji konkretnej osoby (w jakim okresie jaka pomoc była jej udzielona, czy wnioskowana pomoc ma charakter jednorazowy – jak podaje skarżący, czy też organ pomocowy udzielał już innych zasiłków tej osobie, czy koszty mieszkania pokrywał OPS) a także wyjaśnienie, co oznacza znaczne obciążenie tego konkretnego organu pomocowego, (np. jakimi kwotami dysponuje, ilu ma podopiecznych, jakie średnie świadczenia przyznaje, itp.). Tych ustaleń żadna z decyzji nie zawierała, co stanowiło naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.
Należy też w tym konkretnym przypadku ustalić (biorąc pod uwagę formułowane przez Skarżącego zarzuty), czy faktycznie skarżący wymaga specjalnego, droższego obuwia czy bielizny (wskazywany przez Skarżącego nietypowy rozmiar), czy zasiłek okresowy pokrywa wszystkie zgłoszone potrzeby, czy tylko część z nich. Celowym będzie również odniesienie się do kwestii prowadzenia przez Skarżącego gospodarstwa domowego – samodzielnie, czy z innymi osobami. Organ I instancji uznał, że Skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie ponosi kosztów związanych z mieszkaniem, które pokrywa jego matka. Organ II instancji uznał, że oświadczenie Skarżącego w tym zakresie nie jest wiarygodne, przy czym wziął pod uwagę tylko matkę Skarżącego a nie jego brata i w żaden sposób nie ustalił czy i w jakim zakresie zmieniło się kryterium dochodowe a przecież zasiłki określone w art. 38 i 39 ustawy o pomocy społecznej przyznawane są osobom spełniającym tzw. kryteria dochodowe.
Ustalenia dokonane przez organ II instancji były więc w tym zakresie co najmniej niekonsekwentne, co również stanowiło naruszenie art. 80 i 107 § 3 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organy okoliczność związaną z prowadzeniem gospodarstwa domowego powinny ustalić i uzasadnić. W tym zakresie Sąd nie ma podstaw do dokonywania własnych ustaleń i zastępowania w tym względzie organów. Jak już bowiem na wstępie zważeń podano sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Uwzględniając powyższe Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Skarżący był ustawowo zwolniony z ponoszenia kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 a p.p.s.a), nie korzystał z pomocy pełnomocnika nie było więc podstaw do zasądzania od organu na jego rzecz kosztów postępowania.