Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., znak [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a." odmówił W. J. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących (z możliwością wykonania budynków dwulokalowych), przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...] i [...], arkusz [...], obręb M., położonych w P. przy ul. H. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. W. J. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn, zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 2 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że W. J. zmarł w dniu [...] maja 2015 r., co potwierdza akt zgonu nr [...], wystawiony przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w P. W tej sytuacji dalsze prowadzenie postępowania odwoławczego stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.
Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. M. W.-J. i M. J. zaskarżyły powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji rażące naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu.
W uzasadnieniu skarżące wskazały, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest uprawieniem osobistym. Tym samym nie wygasa ono z chwila śmierci osoby, która wnioskowała o wydanie tego rozstrzygnięcia. Postępowanie administracyjne powinno zatem toczyć się dalej przy udziale spadkobierców W. J., którzy wstępują do toczącego się postępowania administracyjnego w jego miejsce.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy następuje w myśl art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. tylko na wniosek strony. W rozpatrywanej sprawie taki przymiot posiadał wyłącznie W. J. Skarżące mogą natomiast wystąpić ponownie o ustalenie dla siebie warunków zabudowy dla rozważanej inwestycji. W pozostałym zakresie organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustaw nie stanowią inaczej.
Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Na wstępie trzeba zauważyć, że decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., znak [...], Prezydent Miasta P. odmówił W. J. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących (z możliwością wykonania budynków dwulokalowych), przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...] i [...], arkusz [...], obręb M., położonych w P. przy ul H. (k. 406-420 akt adm. organu I instancji). Rozstrzygnięcie to zostało następnie zaskarżone przez W. J. odwołaniem z dnia [...] marca 2014 r. (k. 1-12 akt adm. organu II instancji).
Jednocześnie z odpisu aktu zgonu z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], wystawionego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w P., wynika, że W. J. zmarł w dniu [...] marca 2015 r. (k. 68 akt adm. organu II instancji). Z kolei akt poświadczenia sporządzony przez notariusza w dniu [...] kwietnia 2015 r., rep. [...] nr [...], wskazuje, że spadek po W. J. nabyły M. W.-J. i M. J. (k. 27-30 akt adm. organu II instancji). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.
Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowania. Wydanie takiego rozstrzygnięcia procesowego możliwe jest w świetle art. 105 § 1 k.p.a., jeżeli postępowania administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Należy przy tym od razu zauważyć, że bezprzedmiotowość zachodzi wtedy, gdy postępowania utraci swój przedmiot, tj. sprawę administracyjną, która miała być rozstrzygnięta poprzez wydanie decyzji albo postanowienia. Wspomniana sprawa powinna mieć przy tym w myśl art. 1 pkt 1 k.p.a. charakter indywidualny, co oznacza, że dotyczy ona ściśle oznaczonego podmiotu, znajdującego się w konkretnej sytuacji prawnej. Bezprzedmiotowość odnosi się zatem do tych przypadków, gdy niemożliwe jest wydanie orzeczenia merytorycznie kończącego postępowania w danej instancji.
Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tym tle, związane są z pytaniem, czy śmierć W. J. stanowiła okoliczność uzasadniającą umorzenie postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. W tej mierze skarżące podnosiły w skardze z dnia [...] lipca 2015 r. (k. 3-4 akt sądowych), że powinny wstąpić do postępowania jako spadkobierczynie zmarłego, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru osobistego. Organ II instancji wskazywał z kolei, że skarżące mogą złożyć we własnym imieniu wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Sądu należy podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Argumentacja zaprezentowana przez skarżące zdaje się implicite nawiązywać do art. 30 § 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalny lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Ustalenie, czy przepis ten znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie, wymaga najpierw zbadania charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy.
Zgodnie art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt 2 z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), ustalenie warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania terenu, a w razie braku tego aktu prawa miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy. Konkluzję tę potwierdza art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w świetle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 63 ust. 1 u.p.z.p., że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Jednocześnie omawiana decyzja, zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ponadto według art. 63 ust. 5 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji.
Mając na uwadze przytoczone wyżej przepisy, należy stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy tworzy swoiste prawo osobiste dla wnioskodawcy-inwestora, stanowiące rodzaj urzędowej informacji o charakterystyce zabudowy, jaką można zrealizować na danym terenie (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2013 r., II SA/Kr 526/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2078/10, tamże). Znaczenie takiej informacji uwidacznia zwłaszcza na następnym etapie procesu inwestycyjnego. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud"), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy załączyć m.in. decyzję o warunkach zabudowy.
Z kolei w myśl art. 34 ust. 1 pr. bud., projekt budowlanych powinien być zgodny z tym ostatnim rozstrzygnięciem, co z kolei na mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. podlega ocenie przez właściwy organ administracji.
Tym samym w przypadku uzyskania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy W. J. mógłby co najwyżej nabyć prawo osobiste, wynikające z występowania w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym jako inwestor. Nie mógłby on natomiast uzyskać żadnego prawa zbywalnego, które wchodziłoby do spadku i uzasadniało wstąpienie skarżących do toczącego się postępowania odwoławczego na mocy art. 30 § 5 k.p.a. Jednocześnie należy wskazać, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla tego samego terenu na podstawie wniosków pochodzących od różnych inwestorów. Decyzja o warunkach zabudowy ma bowiem charakter deklaratoryjny – stwierdza ona jedynie, czy parametry danej zabudowy nie naruszają ładu przestrzennego. Skarżącego mogą zatem wystąpić we własnym imieniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Konkluzji tej nie zmienia przepis art. 63 ust. 5 u.p.z.p., umożliwiający przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy. Trzeba bowiem zauważyć, że powołany przepis znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do pozytywnych rozstrzygnięć. Tymczasem decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. stanowi rozstrzygnięcie negatywne, gdyż organ I instancji nie ustalił warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Tym samym należy wykluczyć powoływanie się w poruszanym kontekście na art. 30 § 5 k.p.a. Konsekwentnie należy zatem przyjąć, że w chwili wydawania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], postępowanie administracyjne utraciło swój przedmiot – brak było podmiotu, do którego skierowane byłoby merytoryczne rozstrzygnięcie.
Podsumowując, należy uznać, że zarówno negatywny charakter decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., jak i jej wyłącznie informacyjny walor nie skutkowały nabyciem przez W. J. jakiegokolwiek prawa, które uzasadniałoby w świetle art. 30 § 5 k.p.a. wstąpienie skarżących do toczącego się postępowania odwoławczego. Postępowanie to stało się zatem bezprzedmiotowe, gdyż nie było podmiotu-adresata rozstrzygnięcia. Organ II instancji słusznie zatem umorzył postępowanie zainicjowane wniesieniem wskazanego środka zaskarżenia z dnia [...] marca 2014 r.
W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.