Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania K. J., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (zwanego dalej "Wójtem") z dnia [...] maja 2020 r., [...], którą odmówiono odwołującej się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad mężem J. J..
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.
Wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r. (k. 15 akt administracyjnych), do którego załączono także urzędowy formularz (k. 10-14 akt administracyjnych), K. J. wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem J. J.. Dołączyła między innymi orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., [...], w którym J. J. zaliczono do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, a stopień niepełnosprawności datowano od [...] czerwca 2015 r. (k. 3 akt administracyjnych). Można w tym miejscu także dodać, iż K. J. przy wniosku złożyła rozpisany schemat relacji rodzinnych niepełnosprawnego, z którego wynika, iż ma on trójkę dorosłych dzieci, dwie córki korzystające z renty inwalidzkiej oraz aktywnego zawodowo syna w wieku 56 lat (k. 6 akt administracyjnych).
We wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. K. J. wyjaśniła, że w jej ocenie spełnia przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Jest wobec męża obciążona obowiązkiem alimentacyjnym na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (ustawa z dnia 25 lutego 1964 r., tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1395 – uw. Sądu, dalej także "K.r.o."). Gdy chodzi natomiast o przesłankę momentu powstania niepełnosprawności z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm., dalej "u.ś.r.") podkreśliła, że przesłanka ta została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm. – uw. Sądu) wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, OTK-A 2014/9/104.
Następnie w sprawie przeprowadzono wywiad środowiskowy w formie telefonicznej (stosownie do art. 15o ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm. w zw. z art. 23 ust. 4aa u.ś.r.). Ustalono, że K. J. zamieszkuje wraz z mężem J. J., a małżonkowie utrzymują się ze świadczenie emerytalnego oraz zasiłku pielęgnacyjnego na męża. Odnosząc się do zakresu opieki, wnioskodawczyni zwróciła uwagę na konieczność całodobowej intensywnej opieki nad mężem, a także na konieczność realizacji przez nią obowiązków związanych z obsługą gospodarstwa domowego.
Decyzją z dnia [...] maja 2020 r., [...] Wójt, powołując się między innymi na art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b oraz ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., odmówił K. J. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że przeszkodą w uwzględnieniu wniosku jest art. 17 ust. 1b u.ś.r., który odnosi się do przesłanki daty powstania niepełnosprawności podopiecznego. Wójt przyznał, że przepis ten był oceniony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku K 38/13, jednakże jako taki nadal pozostaje przepisem obowiązującym. Poza tym organ argumentował, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Tymczasem relacja pomiędzy małżonkami nie ma takiego charakteru. Nie powstaje tam obowiązek, o którym stanowią art. 128 i 129 K.r.o. Wyklucza się także przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym, który pozostaje w związku małżeńskim (art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r.).
W odwołaniu K. J. podkreśliła, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie powinien być w sprawie stosowany, gdyż przesłanka z nim zawarta narusza ustawę zasadniczą, co zresztą potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku K 38/13. Z kolei przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie stosuje się w sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne obiega się małżonek niepełnosprawnego. Niezależnie, K. J. wywodziła, że obowiązki pomiędzy małżonkami uregulowane przepisami art. 23 i 27 K.r.o. mają charakter obowiązków alimentacyjnych.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. dalej "K.p.a."), utrzymało rozstrzygnięcie Wójta w mocy. Organ odwoławczy odrzucił obie przywołane w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji podstawy odmowy. Uznał, szeroko to argumentując, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może mieć zastosowania z uwagi na uznanie tego przepisu za niekonstytucyjny w istotnym dla sprawy zakresie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego K 38/13.
W ocenie Kolegium wykluczyć należy także pogląd, w myśl którego relacja między małżonkami regulowana przez art. 23 i 27 K.r.o., nie kształtuje obowiązków alimentacyjnych między nimi. Zdaniem Kolegium małżonkowie są osobami zaliczającymi się do grupy uprawnionych z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (w decyzji Kolegium omyłkowo napisano "art. 17 ust. 1 pkt 2" – uw. Sądu). W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. (przesłanka negatywna pozostawania niepełnosprawnego w związku małżeńskim zgodnie z orzecznictwem nie dotyczy sytuacji, gdy to właśnie jego małżonek ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne).
Pomimo powyższego Kolegium uznało, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego K. J.. Zdaniem organu okoliczności sprawy nie wskazują bowiem, aby wnioskodawczyni była osobą, która "nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" nad niepełnosprawnym mężem J. J.. K. J. ma 72 lata, a z akt sprawy nie wynika, że wcześniej pracowała (patrz: oświadczenie na k. 8 akt sądowych, rubryka VIII – uw. Sądu). Ponadto J. J. ma ustalony stopień niepełnosprawności od 2015 r. (K. J. wystąpiła o świadczenie dopiero w 2020 r.), a wnioskodawczyni nie wykazała, że z tego powodu zrezygnowała z jakiegokolwiek zatrudnienia lub że z powodu niepełnosprawności męża zatrudnienia nie podejmuje. Kolegium podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne rekompensuje zaprzestanie aktywności zawodowej opiekuna, a nie ma służyć zaspokojeniu innych jego potrzeb.
W skardze K. J. zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Pokreśliła, że w powodu stałej opieki nad mężem zrezygnowała z zatrudnienia i nie podejmuje go.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie można poczynić uwagę, że w początkowej fazie postępowania administracyjnego (przed Wójtem) argumentowano, iż wobec skarżącej zaktualizowały się trzy powody odmowy świadczenia pielęgnacyjnego: brak występowania obowiązku alimentacyjnego z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., niespełnienie wymogu daty powstania niepełnosprawności z art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz pozostawanie niepełnosprawnego w związku małżeńskim – art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Jak jednak trafnie i przekonująco wywiodło Kolegium, one wszystkie nie powinny mieć zastosowania. W tym zakresie stanowisko organu odwoławczego nie budzi zastrzeżeń.
W niniejszej sprawie osią sporu jest więc jedno zagadnienie, które nie organ pierwszej instancji, ale Kolegium przedstawiło jako argument przemawiający za odmową przyznania K. J. świadczenia pielęgnacyjnego. Otóż organ odwoławczy zaprzeczył, jakoby skarżąca, małżonka znacząco niepełnosprawnego J. J. wymagającego opieki, była osobą, która "nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą".
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W sprawie poza sporem pozostawała okoliczność, że skarżąca jako żona niepełnosprawnego, spełnia kryteria podmiotowe o jakich mowa wart. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., albowiem należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnego. Nie jest również sporne to, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organ zanegował istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem przez K. J. opieki a rezygnacją lub nie podejmowaniem przez nią zatrudnienia.
W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ów związek przyczynowo-skutkowy ma być rozumiany w ten sposób, że konieczność i zakres opieki ma stanowić główny i jedyny powód niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne, które ze swojego założenia ma zastąpić dochód ze stosunku pracy.
Jak wynika z treści wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skarżąca zwróciła się o to świadczenie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad mężem (zob. k. 15 akt administracyjnych), jednakże w dołączonym oświadczeniu nie wykazała, aby legitymowała się wcześniej jakimikolwiek okresami zatrudniania (zob. oświadczenie na k. 8 akt administracyjnych, rubryka VIII). Także ze skargi – a została ona sporządzona bezpośrednio w reakcji na stanowisko Kolegium dotyczące niespełnienia przesłanki rezygnacji z lub nie podejmowania zatrudnienia – nie wynika, aby w rozsądnie przyjętym okresie czasu w przeszłości miały miejsce okoliczności świadczące o tym, że K. J. rezygnowała z jakiegokolwiek zatrudnienia w celu opieki nad znacząco niepełnosprawnym mężem. W oparciu o te okoliczności można więc stwierdzić, że o przesłance rezygnacji z zatrudnienia w sprawie nie może być mowy.
Jak zaznaczono, powodem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego może być też "nie podejmowanie" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie Sądu Kolegium trafnie wywiodło, że także ta przesłanka nie jest w sprawie spełniona. J. J. ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności od 2015 r. Jego niepełnosprawność powstała więc stosunkowo niedawno, co pozwala odtworzyć związane z tym okoliczności. Skarżąca tymczasem nie ujawniła jakichkolwiek okoliczności, które mogłaby świadczyć o tym, że chciała podjąć zatrudnienie lub inna pracę zarobkową (podejmowała jakieś kroki w tym kierunku), a ze starań tych miałaby zrezygnować 2015 r. Dodatkowo zwraca uwagę fakt, że pomimo niepełnosprawności męża K. J. do 2020 r. nie ubiegała się o świadczenie pielęgnacyjne. Obecnie wystąpiła o nie jako osoba w wieku 72 lat, co czyni nie uprawdopodobnioną tezę o tym, że opieka nad bliskim miałaby spowodować rezygnację ze starań o zatrudnienie. Wszakże skarżąca nie była zatrudniona już wcześniej, co tylko potwierdza, że nie podejmowała ona zatrudnienia z wyboru i nie było to związane z opieką nad mężem.
Jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r., I OSK 1549/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl; skądinąd przywołanym też przez Kolegium) wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te decydując się na sprawowanie opieki pozbawiają się możliwości uzyskiwania dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej. Z tego powodu brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) jako taki (czyli będący wyborem życiowym danej osoby) nie może zostać automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją z bądź nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Osoba bierna zawodowo w poprzednich latach może oczywiście wykazać, że nastąpił stan jej gotowości do zatrudnienia, a ona odstąpiła od jego podejmowania z uwagi na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. W tym zakresie należy jednak wykazać inicjatywę dowodową.
Jak już wyjaśniono, z akt wynika, że K. J. była osobą bierną zawodowo, czyli nie podejmowała zatrudnienia z wyboru życiowego, bez związku ze stanem zdrowia męża. Obecnie natomiast jest osobą w wieku 72 lat, zamieszkuje z mężem i utrzymuje się z nabytego przez niego świadczenia emerytalnego i posiadanego przez niego zasiłku pielęgnacyjnego. Wystąpiła o świadczenie pielęgnacyjne po pięciu latach od momentu ustalenia znaczącego stopnia niepełnosprawności J. J.. W ocenie Sądu w takich okolicznościach trudno twierdzić, że żądanie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pozostawało w związku z rezygnacją z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) lub jego nie podejmowaniem.
Końcowo Sąd zaznacza, że rozstrzygając niniejsza sprawę miał na uwadze, iż w toku postępowania kwestie związane z niepodejmowaniem aktywności zawodowej przez K. J. nie były z nią szczegółowo wyjaśniane przez organy. Jest to pewien mankament postępowania wyjaśniającego. Niemniej należy zauważyć, że skarżącą na etapie postępowania sądowoadministracyjnego reprezentuje profesjonalny pełnomocnik, a w uzasadnieniu decyzji Kolegium jej sytuacja zawodowa została jednoznacznie przedstawiona i wywiedziono z tego tytułu skutki prawne. Skarżąca miała więc pełne możliwości, aby dowiedzieć się i rozeznać, jakie czynniki zadecydowały o wydaniu decyzji odmownej. Mimo to, w skardze nie przedstawiono żadnych nowych faktów lub choćby argumentów pozwalających inaczej ocenić sprawę. Jedyne dwa zdania dotyczące istotnej dla sprawy problematyki, to zdanie w drugim akapicie trzeciej strony skargi: "z powodu konieczności sprawowania opieki skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia i nie podejmuje go" oraz zdanie na ostatniej stronie "Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, która to opieka uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia".
Z uwagi na to, że K. J. nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności na poparcie tezy, że zachodzi stan, o którym stanowi art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. (będąc w gotowości do podjęcia zatrudnienia nie podejmuje go z powodu opieki nad niepełnosprawnym mężem). Sąd doszedł do przekonania, że w warunkach sprawy świadczenie pielęgnacyjne nie jawi się jako takie, które mogłoby służyć rekompensacie rezygnacji z aktywności zawodowej. K. J. takiej aktywności zawodowej nie przejawiała bowiem już wcześniej, niezależnie od zaktualizowania się obowiązków opiekuńczych wobec męża.
W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. należało uznać za chybiony, natomiast zaskarżoną decyzje ocenić jako zgodną z prawem. Wobec tego skargę oddalono, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."). Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.