Uzasadnienie
L. S. działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik Międzyosiedlowego Zespołu Interwencyjnego dla Osiedli nr [...], [...], [...] w K. wywiódł do tut. Sądu skargę formalnie określoną jako skarga na działania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z wybudowaniem z rażącym naruszeniem prawa stacji paliw w K. przy ul. [...].
W skardze podniesiono, że skarżący oczekują od Sądu stanowiska w sprawie zgodności z prawem działań skarżonego organu w zakresie legalizacji budowy spornej stacji paliw oraz oceny prawidłowości stanowisk zajmowanych w sprawie przez organy nadzoru budowlanego i Starostę K..
Podsumowując swoje wywody autor skargi wskazał, iż jej celem jest rozstrzygniecie przez Sąd zgodności z prawem wybudowania zupełnie innego obiektu niż ten dla którego wydano pozwolenie na budowę jako stacji paliw i podstawy prawnej legalizowania tego zupełnie innego obiektu przez organy Państwa.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie zostało nią zaskarżone żadne rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a analiza treści skargi nie pozwala na rozpoznanie jej charakteru, w tym ustalenie czy jest to skarga na konkretne rozstrzygnięcie czy też ogólna skarga na bezczynność i działanie organów nadzoru budowlanego w sprawie spornej stacji paliw.
Zarządzeniem z 8 lutego 2023 r. skarżący L. S. wezwany został do złożenia w terminie 7 dni pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu Międzyosiedlowego Zespołu Interwencyjnego dla Osiedli nr [...], [...], [...] w K., przed tut. Sądem, pod rygorem pominięcia jego czynności w charakterze pełnomocnika.
W odpowiedzi L. S. przesłał drogą elektroniczną kopię pełnomocnictwa z 15 marca 2021 r. udzielonego mu do reprezentowania Międzyosiedlowego Zespołu Interwencyjnego dla Osiedli nr [...], [...], [...] w K. przez H. K. oraz kopię informacji z 26 czerwca 2020 r. na temat zawiązania Międzyosiedlowego Zespołu Interwencyjnego dla Osiedli nr [...], [...] i [...] w K. w której wskazano, iż osobą do reprezentowania i korespondencji w/w Zespołu wybrana została H. K. (k. [...] i [...] akt sądowoadministracyjnych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skargi podlegały odrzuceniu.
Odnośnie skargi Międzyosiedlowego Zespołu Interwencyjnego dla Osiedli nr [...], [...], [...] w K. zauważyć należy, iż zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sąd odrzuca skargę jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Sąd odrzuca także skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, o czym stanowi już art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Problematyka zdolności sądowej, a więc zdolności do występowania przed sądem administracyjnym jako strona, w tym jako skarżący (art. 32 P.p.s.a.), uregulowana została w art. 25 P.p.s.a. W jego § 1 wskazano, że zdolność sądową mają osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej. Stosownie do § 2 zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej. Jak wynika z § 3 zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
W świetle § 4 zaś zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.
W żaden z przywołanych powyżej przepisów nie wpisuje się Międzyosiedlowy Zespół Interwencyjny dla Osiedli nr [...], [...], [...]. Nie stanowi on zwłaszcza organizacji społecznej, o jakiej mowa w art. 25 § 4 P.p.s.a. Przepisy cytowanej ustawy procesowej nie definiują pojęcia "organizacja społeczna" ani też nie odsyłają do sposobu jego rozumienia, jakie przyjmowane jest na gruncie innych ustaw. Przez organizacje społeczne w rozumieniu P.p.s.a. należy rozumieć wszelkie trwałe zrzeszenia osób fizycznych i prawnych, powołane do wypełniania określonych, ważnych społecznie celów, posiadające stałą więź organizacyjną, niewchodzące w skład aparatu organów administracji publicznej, zarówno rządowej, jak i samorządowej. Do kategorii organizacji społecznych mogą być zaliczone podmioty, które charakteryzują się takimi cechami, jak pewien poziom zorganizowania (posiadanie organów, aktu statutowego, instytucji członkostwa) oraz trwałość organizacyjna w znaczeniu trwałości i celu.
Takich cech nie ma Międzyosiedlowy Zespół Interwencyjny dla Osiedli nr [...], [...] i [...] w K., nie dysponując cechami pozwalającymi zakwalifikować go do kategorii organizacji społecznej, jak przywołany ostatnio poziom zorganizowania czy trwałość (por. wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2363/13, wyrok WSA w Warszawie z 19 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 711/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), co oznacza, że nie można go uznać za organizację społeczną w rozumieniu powyżej wskazanego przepisu.
Ponadto, w orzecznictwie przyjmuje się, że warunkiem uznania zdolności sądowej organizacji społecznej jest stwierdzenie, że jej działalność znajduje oparcie w przepisach rangi ustawowej, regulujących byt prawny określonej grupy podmiotów (por. postanowienie NSA z dnia listopada 2012 r., sygn. akt I OZ 822/12, CBOSA), co także wskazuje, że charakteru tego nie ma Międzyosiedlowy Zespół Interwencyjny dla Osiedli nr [...], [...], [...] w K. będący jedynie doraźną platformą współpracy jednostek pomocniczych gminy i mieszkańców poszczególnych osiedli.
Wobec powyższego zaszła konieczność odrzucenia skargi złożonej przez Międzyosiedlowy Zespół Interwencyjny w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a.
Dalej wskazać należy, iż L. S. wezwany został do przedłożenia dokumentów wykazujących umocowanie do działania w imieniu Międzyosiedlowego Zespołu Interwencyjnego dla Osiedli [...], [...], [...].
Realizując powyższe wezwanie autor skargi przedłożył kopię pełnomocnictwa udzielonego mu do reprezentowania Międzyosiedlowego Zespołu Interwencyjnego dla Osiedli nr [...], [...], [...] w K. przez H. K. oraz kopię informacji z 26 czerwca 2020 r. na temat zawiązania Międzyosiedlowego Zespołu Interwencyjnego dla Osiedli nr [...], [...] i [...] w K., w której wskazano, iż osobą do reprezentowania i korespondencji w/w Zespołu wybrana została H. K. Dokumenty te przedłożone zostały jedynie w kopii stanowiącej załącznik do dokumentu elektronicznego złożonego za pomocą platformy ePUAP i podpisanego przez L. S. elektronicznie.
Niezależnie od powyższych braków formalnych tych dokumentów polegających na przedłożeniu ich jedynie w niepodpisanych kopiach zauważyć w tym miejscu należy, iż L. S. nie został ustanowiony osobą reprezentującą Międzyosiedlowy Zespół Interwencyjny dla Osiedli nr [...], [...] i [...] w K. przez podmioty, które założyły owo gremium, lecz jedynie zostało mu udzielone pełnomocnictwo przez osobę upoważnioną przez członków Międzyosiedlowego Zespołu Interwencyjnego do reprezentowania tegoż podmiotu.
Przypomnieć zaś należy, iż stosownie do art. 35 § 1 P.p.s.a. pełnomocnikiem strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne, zaś w myśl art. 35 § 2 pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Dotyczy to również państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej.
Pomimo skierowania do L. S. odpowiedniego pouczenia nie wykazał on by spełniał on wskazane w powyższych przepisach wymogi, w tym w szczególności by posiadał status adwokata lub radcy prawnego, co oznacza, iż nie może on skutecznie reprezentować Międzyosiedlowego Zespołu Interwencyjnego dla Osiedli nr [...], [...] i [...] w K. przed sądami administracyjnymi.
Konieczność pominięcia L. S. jako pełnomocnika Międzyosiedlowego Zespołu Interwencyjnego dla Osiedli nr [...], [...] i [...] w K. wynika nadto z faktu, iż przedłożone przez niego pełnomocnictwo nie odpowiadało wymogom określonym w art. 37 § 1 zd. 1 P.p.s.a., bowiem zostało przedłożone jedynie w kopii i co za tym idzie nie zawierało oryginalnego podpisu mocodawcy.
Skarga złożona przez L. S., w zakresie w jakim działał on w imieniu własnym, także podlegała odrzuceniu jednak ze względu na to, że dotyczy sprawy, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).
Przede wszystkim zauważyć trzeba, że sądy administracyjne nie są powołane do tego, aby sprawować generalny nadzór nad administracją publiczną. Właściwość sądu administracyjnego ograniczona jest do kontroli jedynie określonych form działalności, bądź występujących w związku z nią bezczynności albo przewlekłości postępowania organów administracji publicznej. Katalog zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów administracji publicznej sformułowany został w art. 3 § 2 P.p.s.a.
Wedle tej regulacji kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowania, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodek– postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a."), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 422 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczającej i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a., orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., jak również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Analiza treści złożonej skargi nie pozwala stwierdzić, aby przedmiotem zaskarżenia miał być, któryś z podanych powyżej aktów administracyjnych bądź też bezczynność lub przewlekłość w ich podjęciu.
Skarżący chce, aby tut. Sąd zajął się ogólnie rzecz ujmując kontrolą legalności rozbudowy i działalności stacji paliw przy ul. [...] i zgodnością z prawem postawy wobec tej inwestycji skarżonego organu, mającej polegać na braku podejmowania działań wobec niej i w ten sposób jej legalizacji, co w żaden sposób nie mieści się w katalogu wynikającym z art. 3 § 2 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie jest powołany do tego, aby przeprowadzać kontrolę realizacji robót budowlanych bądź działalności gospodarczej prowadzonej przez podmioty prywatne. Nie jest on także powołany do tego, aby kontrolować zachowanie się organu administracji publicznej, jakim jest W. Inspektor Nadzoru Budowlanego – o ile zachowanie to nie przybiera jednej z form, o której stanowi art. 3 § 2 P.p.s.a. – w związku z powstającymi zdaniem skarżącego wątpliwościami prawnymi, a także, aby wątpliwości te w sposób wiążący wyjaśniać.
Tak ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i jakikolwiek inny akt prawny nie wprowadza w tym względzie żadnej instytucji prawnej, która pozwalałaby sądowi na dokonanie wiążącej, urzędowej interpretacji powszechnie obowiązujących przepisów prawa, na wzór chociażby indywidualnych interpretacji podatkowych dokonywanych przez organy podatkowe. Kontrola sprawowana przez tut. Sąd może dotyczyć jedynie konkretnie wskazanego aktu lub czynności albo bezczynności lub przewlekłości w określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a.
W kontekście dołączonych do skargi dokumentów, w tym w szczególności pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 grudnia 2022 r. (k.[...] akt sądowych) zauważyć także należy, iż sąd administracyjny nie posiada także uprawnienia do rozpoznawania skarg na sposób załatwiania przez organy wyższego stopnia skarg składanych do tych organów w trybie przewidzianym przepisami Działu VIII K.p.a.
Jak wskazano już bowiem powyżej Sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej w zakresie określonym w P.p.s.a., a ta forma działalności administracji (skargi powszechne w rozumieniu Działu VIII K.p.a.) nie została wymieniona w art. 3 § 2 P.p.s.a. (por. np. postanowienia NSA: z 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99; z 12 kwietnia 2001 r., I SA 2668/00; z 23 lipca 2001 r., II SAB 213/00). Żadne ustawy szczególne nie przewidują dopuszczalności zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania oraz ich braku. W sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z 1 marca 2010 r., II OSK 478/09; z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09; z 26 stycznia 2006 r., I OSK 26/07; z 11 października 2013 r., I OSK 2372/13 i I OSK 2373/13; z 1 grudnia 2017 r., I OSK 2490/17; z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 582/17; M. Jaśkowska (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII, dostępny w systemie LEX).
Skarga L. S. podlega zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Z analogicznych powodów również skarga Międzyosiedlowego Zespołu Interwencyjnego złożona w niniejszej sprawie także musiałby zostać odrzucona nawet gdyby przyjąć, iż organizacja ta posiada zdolność sądową.
Tut. Sąd dostrzega wolę skarżącego, jak i innych przywoływanych w jego pismach osób, bądź w ogóle lokalnej społeczności poszczególnych Osiedli w K., do zapewnienia – w ich ocenie – zgodnego z prawem działania stacji benzynowej przy ul. [...] w K.. Tut. Sąd nie jest jednak kompetentny do tego, o czym była mowa powyżej, aby w merytoryczny sposób odnieść się do stanowiska skarżącego i podnoszonych przez niego wątpliwości o prawnym charakterze, w tym nie może za skarżącego doszukiwać się, jaka to działalności z art. 3 § 2 P.p.s.a. miałaby być przedmiotem sądowej kontroli.
Podkreślić należy, iż to strona skarżąca winna wskazać jaką konkretnie decyzję, postanowienie, bądź inną czynność jednoznacznie określonego organu zaskarża, względnie w przypadku zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości w działaniu organu wskazać w jakim toczącym się już postępowaniu administracyjnym dopatruje się dopatruje się tego rodzaju uchybień, względnie jakie konkretnie podanie inicjujące postępowanie przed organem administracji nie zostało przez organ w terminie przewidzianym przepisami prawa załatwione.
Realizując wynikający z art. 6 P.p.s.a. obowiązek udzielania stronom niezbędnych pouczeń wskazać w tym miejscu trzeba, że najszersze kompetencje, mogące doprowadzić do wyjaśnienia podnoszonych przez skarżącego wątpliwości, posiada prokuratura. Prokuratura stoi bowiem na straży praworządności (art. 2 ustawy z 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze, tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1247 ze zm.). W ochronie wynikającego stąd interesu publicznego, to właśnie prokuratorowi ustawodawca przyznał szerokie kompetencje zarówno do inicjowania lub uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, także o charakterze nadzwyczajnym, to jest dotyczącym decyzji ostatecznych (art. 182 i nast. ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), jak i w postępowaniu przed tut. Sądem (zob. zwłaszcza art. 8 P.p.s.a.).
Wobec tego skarżący powinni rozważyć przedstawienie ogólnie podnoszonych w kierowanych do sądu administracyjnego skargach, problemów związanych z naruszającą w ich ocenie prawo działalnością stacji paliw, właściwej miejscowo jednostce organizacyjnej prokuratury, celem zbadania czy i jakie spośród służących prokuratorowi na podstawie przepisów K.p.a. i P.p.s.a. środków prawnych mogą znaleźć zastosowanie do usunięcia zaistniałych zdaniem skarżącego naruszeń prawa.
Wobec powyższego działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 5 orzeczono jak w sentencji postanowienia.
/-/ T. Świstak