Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...], Wójt Gminy O. W. na podstawie art. 2, art. 16a, art. 20 ust. 3, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.), § 1 i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinnego (Dz. U. poz. 3), § 1 i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. poz. 959) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) odmówił W. K. przyznania od dnia [...] stycznia 2013 r. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością stałej opieki nad matką, M. S. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżąca w dniu [...] stycznia 2013 r. złożyła wniosek o ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad swoją matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Ze względu na swoją niepełnoprawność M. S. wymaga opieki innych osób; jest nadto osobą samotną (wdową). Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...], przyznano skarżącej na mocy poprzednio obowiązujących przepisów świadczenie pielęgnacyjnej z tytułu opieki nad matką na okres od dnia [...] listopada 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. Niemniej w dniu [...] stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548), istotnie modyfikując dotychczasowe zasady przyznawania świadczeń rodzinnych. Wprowadzony został w szczególności specjalny zasiłek opiekuńczy dla osób, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika przy tym z art. 16a pkt 8 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba występująca o jego przyznanie podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów.
Z zaświadczenia z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...], wystawionym przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w O. W., skarżąca podlega z mocy ustawy ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu jako rolnik. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki, od których zależy przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Pismem z dnia [...] marca 2013 r. W. K. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2013 r. jej matka została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Organ I instancji w swoich rozważaniach wskazał jedynie na zmianę przepisów o przyznawaniu świadczeń rodzinnych. Nie uwzględniono natomiast faktu, że wniosek o wydanie wspomnianego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności został złożony w dniu [...] listopada 2012 r., wobec czego skarżąca powinna zachować prawo do żądanego świadczenia do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełnia warunki określone w dotychczasowych przepisach.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 1`, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy O. W. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił w pełni ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, iż skarżąca jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 5,62 ha (2,6875 ha przeliczeniowego) i z tego tytułu podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników.
Tym samym w świetle art. 16a ust. 8 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest ona uprawniona do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponadto, organ II instancji powołał się także na stanowisko wyrażonej w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, wedle którego prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 cytowanej ustawy.
Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. W. K. zaskarżyła powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organom administracji publicznej naruszenie: (1) art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie i niepełne uzasadnienie decyzji, (2) art. 11 ust. 1 powołanej ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw.
W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła swoją wcześniejszą argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] marca 2013 r. Zaznaczyła ona przy tym, że organ II instancji nie odniósł się w ogóle do zgłoszonych przez nią zarzutów, a nadto zgodnie z art. 24 ust. 2a powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych uwzględnić należy chwilę złożenia wniosku o ustalenia stopnia niepełnosprawności. Tym samym skarżąca powinna zachować prawo do żądanego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna, choć z innych powodów niż w niej podniesione.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest, wedle art. 1 § 2 powołanej ustawy, pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Jak wynika z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym w myśl art. 145 § 1 powołanej ustawy sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 23 ust. 1 powołanej ustawy, ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego oraz jego wypłata następuje odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. O tym, który z tych podmiotów jest w danym przypadku legitymowany czynnie do złożenia stosownego wniosku, decyduje rodzaj świadczenia rodzinnego, o który ubiega się zainteresowany podmiot. Nie zmienia to jednak faktu, że świadczenia rodzinne przyznawane są jedynie na wniosek, a zatem wykluczone jest orzekanie w tym wypadku z urzędu przez organy administracji publicznej.
Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. W. K. zwróciła się do Wójta Gminy O. W. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad swoją niepełnosprawną matką, M. S. (k. 11-12 akt adm. organu I instancji). Tym samym skarżąca wystąpiła jedynie o przyznanie jej wsparcia finansowego, o jakim mowa w art. 16 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. świadczenia pielęgnacyjnego, które nie jest tożsame ze specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, o jakim mowa w art. 16a cytowanej ustawy. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lutego 2013 r. organ I instancji wydał decyzję przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką M. S., na okres od [...] listopada 2012 r. do [...] grudnia 2012 r., zaś w dniu [...] lutego 2013 r. organ ten wydał zaskarżoną decyzję, odmawiającą przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Ponadto w piśmie z dnia [...] października 2013 r., znak [...], Wójt Gminy O. W. wyjaśnił, że wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2013 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został rozpatrzony dwutorowo – za okres od dnia [...] listopada 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. przyznano skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a za dalszy okres odmówiono skarżącej przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (k. 19 akt sądowych). Organ I instancji nie przedstawił zarazem, mimo stosownego wezwania Sądu, wniosku skarżącej o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, który powinien być złożony przez skarżącą.
Również z treści odwołania skarżącej z dnia [...] marca 2013 r. wynika, że domaga się ona w istocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 30 czerwca 2013 r., argumentując, że wniosek do Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności został złożony w dniu [...] listopada 2012 r., w związku z czym zachowała prawo do wnioskowanego świadczenia do wyżej wskazanej daty, jeżeli spełniła warunki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. (k. 20 akt administracyjnych). W konsekwencji należy więc uznać, że organy administracji publicznej orzekły o specjalnym zasiłku opiekuńczym z urzędu, bez wymaganego wniosku uprawnionego podmiotu, co z kolei stanowiło niewątpliwie naruszenie art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dlatego też zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu II instancji musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
W uzupełnieniu powyższych wywodów należy zauważyć – mając na uwadze, że organ I instancji rozpatrując wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2013 r. wydał dwie decyzje oraz uwzględniając treść odwołania skarżącej z dnia [...] marca 2013 r. – że w istocie wymienione odwołanie skierowane było przeciwko obu wydanym decyzjom, tj. również przeciwko decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., w zakresie określenia okresu, na jaki przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne.
W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy O. W. z dnia 22 lutego 2013 r., znak [...] z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik sprawy.
Rozpatrując ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny umorzyć postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, z uwagi na brak stosownego wniosku skarżącej w tym zakresie, a także nadać prawidłowy bieg odwołaniu skarżącej z dnia [...] marca 2013 r. w zakresie w jakim dotyczy ono decyzji Wójta Gminy O. W. z dnia [...] lutego 2013 r. i kwestionuje okres na jaki przyznano skrżącej świadczenie pielęgnacyjne.
Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.