Uzasadnienie
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 12 maja 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 17, art. 20, art. 24, art. 26 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej: "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a."), odmówił przyznania B. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką W. Ł..
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 24 lutego 2022 r. B. M. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką W. Ł.. Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni opiekuje się matką oraz pomaga w codziennych czynnościach życiowych, ponadto nie pracuje zawodowo – strona zrezygnowała z zatrudnienia z dniem 7 lipca 2021 r., w okresie od 7 lipca 2022 r. do 20 października 2022 r. miała status osoby bezrobotnej i przyznano jej za ten okres zasiłek. Dalej organ wskazał, że niepełnosprawność W. Ł. powstała, gdy była już w wieku emerytalnym (orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydano po raz pierwszy w dniu 7 maja 2021 r., gdy W. Ł. miała 74 lata).
W konsekwencji w sprawie nie została spełniona przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Prezydent Miasta [...] podkreślił, że znany jest mu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 r., sygn. K 38/13, orzeczenie to jednak nie wyeliminowało z obrotu prawnego zakwestionowanego przepisu, a organ administracji jest związany obowiązującymi przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Pismem z dnia 31 maja 2022 r. B. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika r. pr. B. S., odwołała się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jej uchylenie i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: (1) art. 17 ust. 1b u.ś.r. niezasadne uznanie, że z uwagi na datę powstania niepełnosprawności W. Ł. odwołującej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; (2) art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez pominięcie okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, wskazany przepis został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu wskazano na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. – w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności – jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Powołano się także na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych w tej kwestii.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 sierpnia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy zgodził się ze skarżącą, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana – wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 – za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Powodem utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji jest natomiast niespełnienie w sprawie przesłanki opisanej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenia pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem z akt sprawy wynika, że W. Ł. pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż – chociaż jego stan zdrowia jest zły – nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki z uwagi na swój stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o niepełnosprawności. Organ pomocy społecznej nie ma bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni ocenić czy stan zdrowia osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm tego przepisu odpowiada celom ustawy i sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych.
W skardze z dnia 21 września 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.: (1) art. 128, art. 23, art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a u.ś.r. poprzez niezasadne uznanie, że skarżącej, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującej z zatrudnienia z powodu opieki nad matką nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; (2) art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a u.ś.r. poprzez niezasadne uznanie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia rodzinnego, ponieważ mąż W. Ł. żyje i to na nim spoczywa obowiązek alimentcyjny względem żony; (3) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez pominięcie celu ustawy i przyjęciu, że brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonka osoby niepełnosprawnej, w sytuacji gdy ten współmałżonek z przyzczyn zdrowotnych nie może sprawować opieki, stanowi negatywną przesłankę do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu podkreślono, że B. M. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matkę, a mąż niepełnosprawnej choruje i nie jest w stanie zająć się swoją żoną, gdyż sam wymaga opieki. Dalej powołano się na szereg orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, w których podkreślano, że konieczne jest każdorazowe ustalenie, czy zobowiązani w pierwszej kolejnościsą obiektywnie w stanie sprawować opiekę i wskazywano, że obiektywną przeszkodą w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierszym stopniu może być zły stan zdrowia tej osoby. Podniesiono, że skarżąca spełnia wszelkie przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadna.
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 sierpnia 2022 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 maja 2022 r., nr [...], o odmowie przyznania B. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką W. Ł..
Odmawiając skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką organ I instancji, powołując się na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Tymczasem pierwsze orzeczenie o stopniu niepełnosprawności W. Ł. uzyskała w dniu [...] maja 2021 r., tj. w wieku 74 lat.
Choć przy tym organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przyznał rację stronie skarżącej w kwestii daty powstania niepełnosprawności, albowiem w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, powstanie niepełnosprawność osoby wymagającej opieki po 18 roku życia nie mogło stanowić przesłanki do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, to uznał, że w sprawie zaistniała przeszkoda w przyznaniu świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., tj. odmówił przyznania świadczenia z tego powodu, że W. Ł. pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek R. Ł. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa odmienne stanowiska co do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Pierwsza z linii orzeczniczych wskazywała na konieczność stosowania wykładni językowej, natomiast druga – akcentowana w treści skargi – opierała się na dyrektywach pozajęzykowych – systemowych i celowościowych. W tym drugim przypadku sądy administracyjne wskazywały, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy współmałżonek – nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli.
Sądy administracyjne wskazywały przy tym, że chodzi głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki małżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki sprawowanej przez inną osobę.
Tym niemniej ostatecznie kwestia ta została rozstrzygnięta uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 (dostępną pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozstrzygnięciu tej uchwały skład orzekający stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony w szczególności wskazał, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, albowiem ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na uprzednie brzmienie przepisów art. 17 u.ś.r., które do 2013 r. odnosiły się do kryterium braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez małżonka, czy też krewnego bliższego stopnia. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że dokonana zmiana i wprowadzone kryterium są efektem celowej aktywności prawodawcy, nawiązującego do prokonstytucyjnej i systemowej wykładni sądów, jakiej poddawany był przepis w poprzednim brzmieniu. NSA uznał, że w przypadku omawianych przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy podające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Zauważono, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w ograniczonym zakresie.
W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, czy też art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił również, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane.
W ocenie NSA uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny.
O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W konkluzji NSA wskazał, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Zgodnie z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści powołanej regulacji wywodzi się moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie widzi natomiast podstaw ku temu, by zakwestionować stanowisko zajęte w zacytowanej uchwale.
Mając na uwadze treść przywołanej powyżej uchwały należy uznać, że zarzut skargi okazał się niezasadny. Fakt, że małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wyklucza możliwość ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dalszym osobom, na których wobec osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny, i które w związku ze sprawowaną opieką zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmują takiej aktywności. W tej sytuacji podnoszone przez skarżącą okoliczności związane ze stanem zdrowia małżonka W. Ł. – R. Ł. nie mogły mieć wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.