Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga B. M. (zwanego dalej "wnioskodawcą" lub "skarżącym") na decyzję Dyrektora Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w C. (zwanego dalej "Dyrektorem ZZOZ") z dnia 17 sierpnia 2022 r., nr [...]. W decyzji tej, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymano w mocy decyzję tegoż organu, z dnia 20 lipca 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w zakresie wyszczególnionym w pkt 2 wniosku z dnia 25 kwietnia 2022 r. – dotyczącego skanów umów, zapytań ofertowych, otrzymanych ofert, protokołu postępowania, wszelkiej innej dokumentacji związanej z zawarciem i realizacją tych umów. W związku z uzupełnieniem wniosku w dniu 23 maja 2022 r., Dyrektor ZZOZ odmówił też przesłania skanów umów zawartych lub obowiązujących od stycznia 2021 r. na wykonanie badań patomorfologicznych ze wskazanymi we wniosku podmiotami, skanów faktur, załączników do umów, wysłanych zapytań ofertowych, otrzymanych ofert oraz protokołu z postępowania lub informację o zaniechaniu udziału w konkursie. Zaskarżona decyzja Dyrektora ZZOZ zapadła w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskodawca złożył, za pośrednictwem dokumentu elektronicznego, wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Udostępnienie informacji miało polegać na wskazaniu z kim ZZOZ zawarł umowę lub umowy na wykonywanie badań patomorfologicznych, które realizowane są od stycznia 2021 r. oraz przesłania skanów: umów zawartych w tym przedmiocie z G. lub Diagnostyka C. sp. z o.o. lub innymi, jeżeli z takimi zawarto umowy w 2021 r., załączników do tych umów, wysłanych zapytań ofertowych, otrzymanych ofert, protokołu postępowania (również na podstawie regulaminu wewnętrznego) oraz wszelkiej innej dokumentacji związanej z zawarciem tych umów.
W toku wymiany korespondencji Dyrektor ZZOZ wskazał podmioty, z którymi posiada zawarte umowy. W odniesieniu do skanów umów, załączników do nich i wszelkiej innej dokumentacji związanej z procesem zawarcia tych umów, Dyrektor ZZOZ wskazał, że w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwanej dalej "u.d.i.p."), są to informacje przetworzone.
Z tym stanowiskiem nie zgodził się wnioskodawca, który konsekwentnie twierdzi, że wnioskowane przez niego informacje nie mają charakteru przetworzonego. W jego opinii, są to informacje proste.
W reakcji na złożoną skargę na bezczynność w sprawie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, decyzją z dnia 20 lipca 2022 r., nr [...] Dyrektor ZZOZ odmówił udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej w zakresie pkt 2. jego wniosku z dnia 25 kwietnia 2022 r., a także w zakresie wniosku z dnia 23 maja 2022 r. Dyrektor ZZOZ zrelacjonował stan faktyczny sprawy. W pierwszej kolejności oceniono, czy wnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej. Udostępnienie takich informacji spoczywa na organie władzy publicznej, osobie pełniącej funkcję publiczne oraz innym podmiocie, który wykonuje funkcje publiczne lub gospodaruje mieniem publicznym, komunalnym bądź mieniem Skarbu Państwa. Również informacje o tych podmiotach stanowią informacje publiczne.
Dyrektor ZZOZ uznał, że wnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej. Są to jednak informacje przetworzone. Żądanie wnioskodawcy dotyczy szerokiej gamy dokumentów, które nie do końca można zidentyfikować.
Informację przetworzoną można uzyskać, kiedy zostanie wykazane, że wejście w ich posiadanie, będzie służyło interesowi publicznemu. Jeżeli udostępnienie informacji publicznej wiąże się najpierw z koniecznością zebrania informacji prostych, czasochłonnością wykonywania tych czynności, czy też koniecznością zaangażowania wielu pracowników, w świetle orzecznictwa, mowa jest o informacji przetworzonej.
Dyrektor ZZOZ przeanalizował dokumentację, która jest przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy, jednakże kolejnym krokiem musiałoby być ich wyselekcjonowanie pod względem kryterium wskazanego we wnioskach. Następnie należałoby dokonać anonimizacji. Przy wielu z tych dokumentów należałoby rozważyć także, czy udostępnienie tych danych nie stanowiłoby naruszenia prywatności klientów ZZOZ.
Zapoznanie się z każdym z dokumentów objętym wnioskiem wymaga czasu w celu zapewnienia ochrony prywatności. W ostatnich latach personel służby zdrowia jest obciążony dodatkowymi obowiązkami związanymi z walką z pandemią.
Udostępnienie informacji przetworzonej w niniejszej sprawie nie doprowadziłoby do powstania nowej informacji, ale poprzez podjęcie tak czasochłonnych wysiłków, a także nakładów pracy, informacje te nabierają charakteru informacji przetworzonej. Jest to suma wielu informacji prostych.
Udostępnienie informacji przetworzonej może mieć miejsce wyłącznie, kiedy służyłaby ona interesowi publicznemu o charakterze szczególnym. Wnioskodawca musiałby wykazać, że uzyskanie tych informacji będzie wzmacniało funkcjonowanie administracji publicznej i przyczyniało się do ochrony interesu publicznego. Tego wszystkiego wnioskodawca nie wykazał, a zatem należało wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W terminowo złożonym wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wnioskodawca zakwestionował decyzję Dyrektora ZZOZ. Wnioskodawca podniósł, że bez wątpienia ZZOZ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej może mieć miejsce wyłącznie z uwagi na konieczność zapewnienia ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Zdaniem wnioskodawcy, Dyrektor ZZOZ błędnie zakwalifikował informacje, które są przedmiotem jego zainteresowania, jako informacje przetworzone. Organ powinien jedynie dokonać skanu/kserokopii dokumentów. Nie jest wymagane podejmowanie żadnych dodatkowych działań jak wydobywanie informacji cząstkowych i ich przygotowanie.
Decyzją z dnia 17 sierpnia 2022 r., nr [...] Dyrektor ZZOZ utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. Dyrektor ZZOZ w pełni podtrzymał swoje stanowisko, nie podzielając przy tym poglądu wnioskodawcy. Następnie Dyrektor ZZOZ zacytował dwa orzeczenia sądów administracyjnych.
Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zakwestionował decyzję Dyrektora ZZOZ wydaną na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzja ta została zaskarżona w całości. Skarżący podniósł zarzut naruszenia:
- 1) art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem;
- 2) art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie przepisów i wydanie decyzji odmownej odnośnie do twierdzenia, iż udostępnienie związane jest z informacją przetworzoną;
- 3) art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez twierdzenie, iż żądanie dotyczyło informacji publicznej przetworzonej;
- 4) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez nierzetelne sporządzenie uzasadnienia, które nie wypełnia podania i omówienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.
Na tej podstawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Dyrektor ZZOZ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Skarżący powołał wyrok tut. Sądu w niniejszej sprawie, jednak rozstrzygającej o bezczynności Dyrektora ZZOZ. Sąd uznał, że wszystkie wnioskowane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej.
Zdaniem skarżącego, informacja przetworzona to suma informacji prostych, co do których należało wykonać takie czynności, jak analiza, obliczenia, wyciągi, zestawienia statystyczne, środków finansowych i osobowych. Selekcja oraz analiza pod względem treści są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpoznaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie noszą one znamion informacji przetworzonej.
Wniosek skarżącego dotyczy zapytań ofertowych, otrzymanych ofert, protokołów z postępowania konkursowego. Te informacje nie wymagają przetworzenia. Każdy organ biorący udział w konkursach posiada zarchiwizowane dokumenty przetargowe, zatem wykonanie kserokopii nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej.
Dyrektor ZZOZ, zdaniem skarżącego, rażąco narusza prawo, jeżeli niezasadnie kwalifikuje informację publiczną jako wymagającą przedstawienia interesu publicznego, podczas gdy w rzeczywistości nie jest to informacja przetworzona.
Dyrektor ZZOZ, wydaje się, uznał tylko, że jego personel będzie musiał poświęcić dużo czasu na rozpoznanie jego wniosku. Wątpliwe jest, aby ten wniosek w zasadzie został rozpoznany.
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został rozpoznany, zdaniem Skarżącego, pobieżnie, czym naruszono art. 8 § 1 k.p.a. Dyrektor ZZOZ nie wykazał, z jakich względów należało zakwalifikować informacje publiczne objęte wnioskiem skarżącego jako informacje przetworzone szczególnie, że dotyczy to dokumentów źródłowych. Z tego też względu uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zasadniczą jej słabością. Skarżący nie czuje się przekonany co do trafności rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZZOZ wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym – jej oddalenie. Dyrektor ZZOZ uważa, że dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa. Działał na podstawie przepisów u.d.i.p. Przytoczono raz jeszcze szereg orzeczeń na poparcie trafności tez postawionych w zaskarżonej decyzji. Kiedy wnioskodawca wnosi o udostępnienie szerokiej gamy informacji publicznych, przepisy u.d.i.p. wprowadzają ochronę podmiotów publicznych przez "zalewaniem ich" nadmierną ilością wniosków, aby tym samym nie doprowadzić do paraliżu ich pracy. Zdaniem Dyrektora ZZOZ, przepis art. 107 § 3 k.p.a. nie musi być formalistycznie przestrzegany, ponieważ znajduje on odpowiednie zastosowanie na gruncie przepisów u.d.i.p.
Pismem z dnia 27 października 2022 r. Dyrektor ZZOZ wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż większość zarzutów skargi nie mogła zostać wzięta pod uwagę w tym postępowaniu.
Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy". W toku postępowania sądowego, Dyrektor ZZOZ złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Skarżący, zapoznawszy się z wnioskiem, nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 17 stycznia 2023 r., Zastępca Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 22 lutego 2023 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora ZZOZ, w której utrzymał własną decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W wyniku rozpoznania skargi, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.
Zanim Sąd w składzie orzekającym przystąpi do zasadniczych rozważań nad motywami, które stanowiły podstawę wydania niniejszego wyroku, należy nadmienić, że zaskarżoną decyzję wydano na podstawie przepisów u.d.i.p. oraz k.p.a. Regulacja u.d.i.p. jest materią niejako "wolną" od przepisów procedury administracyjnej. Wyjątkiem jest sytuacja, w której podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, odmawia tego w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli podmiot ten decyduje się odmówić udostępnienia informacji publicznej, wydaje decyzję, stosując przy tym przepisy k.p.a. z pewnymi zastrzeżeniami (zob. art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). W myśl art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., uzasadnienie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., powinno zawierać także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Sąd koncentruje się zasadniczo na pierwszej części przepisu art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., a więc na uzasadnieniu.
Odesłanie do regulacji k.p.a. oznacza, że należy stosować je wprost, chyba że ustawodawca wprowadził zastrzeżenia, które w niniejszej sprawie, mają miejsce ze względu na powołany już art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p. (zob. np. wyrok NSA z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2643/17, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). W pozostałym zakresie, należy stosować przepisy k.p.a. wprost, w tym także, a właściwie przede wszystkim, zasady ogólne.
Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., decyzja administracyjna zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego, odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 178/83, dostępny w CBOSA). W przypadku decyzji, niezależnie od instancji (pierwszej, czy drugiej), z uzasadnienia powinny w sposób wyraźny i komunikatywny wynikać przesłanki takiego rozstrzygnięcia, a ponadto powinny być wyjaśnione podstawy prawne takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt I GSK 431/21, dostępny w CBOSA). "Przepis art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. obliguje organ do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz wyjaśnienia stronie przyczyn takiego, a nie innego załatwienia żądania strony.
Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Skoro zaś decyzja nie zawiera wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, to nie spełnia wymogów wskazanych w powołanym wyżej przepisie." (wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 117/21, dostępny w CBOSA). Podkreślenia wymaga to, że zaprezentowane w tym akapicie stanowisko dotyczy tak samo decyzji wydanej w pierwszej instancji, jak i wydanej w instancji odwoławczej. Nie ma znaczenia, który organ wydaje decyzję – jako rozpoznawczy, czy odwoławczy – ponieważ organy obu instancji są organami prowadzącymi postępowanie administracyjne, które ma charakter merytoryczny, z uwagi na treść art. 104 § 1 i 2 k.p.a.
Prawidłowo sporządzone uzasadnienie (faktyczne i prawne) jest wyrazem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.
Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego jest związana z prawem strony do zaskarżenia dotyczących jej rozstrzygnięć. Do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, a nie wyłącznie przeprowadzenie kontroli zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia od decyzji organu I instancji. Niewystarczające dla wypełnienia tego obowiązku jest przytoczenie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji organu I instancji, bez dokonania własnych w tym zakresie ocen czy analiz (wyrok NSA z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 94/22, dostępny w CBOSA). Podkreślenia wymaga również i to, że obowiązek rzetelnego rozpoznania złożonego środka odwoławczego jest aktualny w sytuacji, gdy tym środkiem jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tenże środek różni się od odwołania jedynie tym, że nie jest środkiem dewolutywnym, a więc nie dochodzi do formalnej zmiany instancji, w przeciwieństwie do odwołania.
Dlatego też, "organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do nich. Natomiast uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 461/21, dostępny w CBOSA).
Przenosząc wszystkie powyższe rozważania prawne na grunt niniejszej sprawy, Sąd w składzie orzekającym koncentruje swoją uwagę wyłącznie na zaskarżonej decyzji Dyrektora ZZOZ, a właściwie na "uzasadnieniu prawnym" tejże decyzji. Trzeba przypomnieć, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po dość szczegółowym zrelacjonowaniu stanu faktycznego i przedstawieniu zarzutów złożonego środka odwoławczego, Dyrektor ZZOZ przeszedł do "oceny" stanowiska skarżącego. Dyrektor ZZOZ skonstatował: "ZZOZ w C. nie podziela przedstawionego stanowiska Wnioskodawcy i podtrzymuje argumentację zawartą w uzasadnieniu pierwotnego rozstrzygnięcia opartą na bogatym orzecznictwie sądów w przedmiotowej materii. Ponownie należy podkreślić, iż aktualne orzecznictwo sądów podziela pogląd reprezentowany przez ZZOZ w C. ". Następnie Dyrektor ZZOZ zacytował tezy dwóch wyroków. Na tym uzasadnienie zakończono.
Zaskarżona decyzja Dyrektora ZZOZ wydana w trybie odwoławczym de facto nie posiada uzasadnienia prawnego. Nie jest uzasadnieniem konstatacja, że jako organ odwoławczy, podtrzymuje się wszystkie dotychczasowe twierdzenia i argumenty. Istotą dwuinstancyjności jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Zadaniem organu administracji wyższej instancji (nawet jeśli to ten sam organ, a decyzję wydaje piastun tego organu) nie jest tylko kontrola decyzji wydanej w pierwszej instancji, ale ponownie rozpoznanie sprawy w pełnym zakresie, na podstawie własnych ustaleń, zarówno co do stanu faktycznego, jak i stanu prawnego sprawy. Konieczne staje się przy tym wskazanie przez organ argumentacji przesłanki, która legła u podstaw wydania orzeczenia o określonej treści oraz odniesienie się do zarzutów odwołania, czyniąc tym samym zadość zasadzie przekonywania strony do trafności zajętego stanowiska w sprawie wyrażonej w art. 11 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 214/17, dostępny w CBOSA, zob. także P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, s. 430). Bez dokonania ponownej i własnej oceny całości sprawy rozpoznanej w pierwszej instancji, nie może być mowy o realizacji zasady dwuinstancyjności.
W niniejszej sprawie Dyrektor ZZOZ poprzestał tylko na zaakceptowaniu własnego stanowiska zajętego w pierwszej decyzji. Zacytowanie dwóch orzeczeń sądów administracyjnych nie zmienia tego, że nie można uznać takiego "uzasadnienia" za uzasadnienie prawne, o którym mowa w art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Dyrektor ZZOZ powinien jeszcze raz rozpoznać całokształt sprawy, rozpoznać zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ocenić zebrany materiał dowodowy i uzasadnić, dlaczego dokonał takiej, a nie innej oceny. Tego wszystkiego zabrakło, przez co niemożliwe jest odniesienie się przez Sąd w składzie orzekającym do pozostałych zarzutów. Dopóki sprawa nie zostanie realnie rozpoznana w dwóch instancjach, odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego jest niecelowe i przedwczesne. Dlatego też Sąd intencjonalnie powstrzymuje się od zajęcia jakiegokolwiek stanowiska w tej sprawie i zaniechał oceny zarzutów skargi.
Sąd nadmienia także, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor ZZOZ powinien przedstawić jaki jest stan sprawy, aby skarżący miał niejako "pełny obraz" trudności, z jakimi musiałby się zmierzyć organ w sytuacji udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Niewystarczające jest stwierdzenie, że zakres oczekiwanego materiału jest tak duży, że to sparaliżuje działalność organu. Dyrektor ZZOZ powinien zatem przedstawić, ile jest tych umów, załączników oraz dokumentów związanych z zawarciem umów (regulaminów, zapytań ofertowych etc.). Tylko w tej sytuacji skarżący będzie mógł odnieść się do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, a sąd administracyjny, jeśli dojdzie do ponownego zaskarżenia decyzji, poddać je kontroli sądowej. Innymi słowy, Dyrektor ZZOZ musi wykazać wielkość nakładów, jakie będzie musiał ponieść w związku z rozpoznaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stanowisko Sądu w składzie orzekającym jest w pełni akceptowane przez orzecznictwo. "W takiej sytuacji adresat wniosku zobowiązany jest on do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 297/21, za wyrokami NSA z dnia: 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 oraz 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, dostępne w CBOSA).
Tylko w sytuacji, gdy te nakłady są ponadnormatywne, można traktować o informacji przetworzonej, a w tej sytuacji, rygor jej udostępnienia jest odmienny. W praktyce powinno to doprowadzić do wykazania ilości dokumentów, liczby pracowników, którzy będą musieli podjąć się wykonania kserokopii, zanonimizowania i przygotowania formy, w jakiej informacja ma być udostępniona.
Jak stanowi art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy dopowiedzieć w kontekście zasady przekonywania, że uzasadnienie prawne ma stanowić odzwierciedlenie ponownie zbadanej sprawy. Nie może ono polegać na zrelacjonowaniu ustaleń poczynionych w pierwszej instancji i wyrażeniu dla nich aprobaty. W takim kształcie nie można w ogóle mówić o uzasadnieniu prawnym.
Zasady okazał się zarzut art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., ale tylko w kontekście omówionym w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Decyzja Dyrektora ZZOZ nie spełnia wymogu wskazanego w powołanym przepisie. Z tego względu, decyzja taka nie może się ostać w obrocie prawnym.
Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutu skargi polegającym na naruszeniu art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Dyrektor ZZOZ dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego w sposób, mający istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości 200 zł, na które złożyła się równowartość wpisu stałego od wniesionej skargi (pkt II sentencji wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor ZZOZ, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Dyrektor ZZOZ rozpozna wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w ten sposób, że uczyni zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a więc: przedstawi stan faktyczny sprawy, przedstawi zarzuty skarżącego, odniesie się do tych zarzutów, przedstawi własny punkt widzenia oraz wyczerpująco uzasadni swoje stanowisko. Dodatkowo Dyrektor ZZOZ wykaże nakłady, jakie będzie musiał ponieść w związku z rozpoznaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej.