Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2004r. K.G. wystąpił do Burmistrza Miasta C. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch garaży na działce o nr geod. [...] przy ul. [...] w C. Decyzją z dnia [...] maja 2005r. Burmistrz Miasta C., na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że skoro inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w nawiązaniu do ul. [...] w zakresie funkcji oraz warunki określone w decyzji o pozwoleniu na budowę muru oporowego, w szczególności gabarytów, w tym jej wysokości, to należało ustalić dla niej warunki zabudowy.
Wnioskiem z dnia 30 czerwca 2006r. Starosta Powiatowy w C. zwrócił się do Samorządowego Kolegium w P. o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji, wskazując, że wydane na jej podstawie pozwolenie na budowę zostało uchylone decyzją Wojewody z uwagi na brak zgodności z przepisem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 listopada 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.)
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2006r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] maja 2006r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, choć sporządzona analiza wymagań dla nowej zabudowy nie odpowiada w pełni postanowieniom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz na mapie nie wyznaczono granic obszaru analizowanego. Pomimo tego w decyzji ustalono wymagania co do linii zabudowy, wysokość zabudowy i geometrii dachu, zaś z mapy wynika, że na bezpośrednio sąsiadujących działkach nr [...] i [...] znajdują się budynki garażowe, co stanowi wystarczają podstawę spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa.
Dlatego trzeba stwierdzić, ze w decyzji nie wyznaczono obowiązujących linii zabudowy, pozostawiając rozstrzygnięcie tej kwestii organowi budowlanemu. W tej sytuacji nie dopatrzono się rażącego naruszenia prawa. Podkreślono, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że w postępowaniu o warunki zabudowy, organy nie są uprawnione do powoływania się na przepisy prawa budowlanego.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył J.T. Podniósł, ze w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wyznaczono obowiązującej linii zabudowy. Ponadto Kolegium nie wykazało aby planowana inwestycja spełniała wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także nie uzasadniło dlaczego jego zdaniem w sprawie nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 kpa.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2006r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutu braku wskazania linii zabudowy dla planowanych garaży w analizie określono ją jako zgodną z ogrodzeniem sąsiedniej działki, zaś w decyzji ustalono, że wielkość powierzchni zabudowy nie będzie większa niż w granicach nieprzekraczalnych linii zabudowy. Wprawdzie analiza, jak i załączniki do niej powinny być sporządzone bardziej precyzyjnie, to nie może to przesądzić o nieważności decyzji, bowiem w decyzji sprecyzowano szerokość elewacji frontowej, wysokość zabudowy oraz formę dachu. Ponadto nawet gdyby przyjąć, że analiza nie odpowiada w pełni wymogom rozporządzenia to nie ulega wątpliwości, że budowa dwóch garaży jest dopuszczalna, gdyż na sąsiednich działkach również istnieją garaże.
Skargę na powyższą decyzję Kolegium Wnieśli B. i J. T. Skarżący zarzucili organowi, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekał w tym samym składzie. Ponadto podnieśli, że analiza funkcji oraz cech zabudowy poprzedzająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niezgodna z rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium w zaskarżonej decyzji podziela pogląd skarżących, jednakże w uzasadnieniu pomniejszyło znaczenie tychże naruszeń, co stanowi o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa).
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie przytaczając argumentację powołaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona.
Na wstępie zważyć należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ocenia się, czy zaistniały przesłanki wymienione enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie zachodzi podstawa stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] maja 2005r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wybudowaniu dwóch garaży w granicach realizowanej budowli (mur oporowy – decyzja Starosty C. Nr [...] z [...].01.2005r.) na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w C., terenie oznaczonym A-D na mapie w skali 1:500, stanowiącej załącznik do decyzji.
W ocenie Sądu organ orzekający w sprawie niedostatecznie wyjaśnił, czy przy wydaniu powołanej decyzji o warunkach zabudowy nie doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).
Wskazać należy, że w dacie wydania decyzji przez Burmistrza Miasta C. tj. w dniu [...].05.2005r. obowiązywała ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p. W myśl jej art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną enumeratywnie określone przesłanki. Jedną z nich jest zgodność decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).
W niniejszej sprawie Kolegium nie wyjaśniło, czy przy wydaniu decyzji spełnione zostały wymagania z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) pozwalające na usytuowanie budynku w określonej odległości od granicy z sąsiednią działką. Organ orzekający w ogóle nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniach swych decyzji.
Podkreślić należy, że co do zasady spełnienie wymogów odnoszących się do zachowania przewidzianych prawem warunków technicznych budynków i ich usytuowania podlega badaniu w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Jednakże w sytuacji, gdy zgodnie z żądaniem inwestora planowana inwestycja ma być zlokalizowana w granicy z działką sąsiednią zbadać należy, czy może być ona w ogóle w określonym miejscu usytuowana zgodnie z przepisami regulującymi te kwestie. Ustalenie warunków zabudowy w decyzji, która – zgodnie z art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego – jest wiążąca dla organów architektoniczno-budowlanych przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może uniemożliwić późniejszego zastosowania norm techniczno-budowlanych.
Wskazać należy, iż w decyzji Burmistrza Miasta C. – zgodnie z wnioskiem inwestora - ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy oznaczoną w załączniku do decyzji punktami A-D. Z mapy będącej załącznikiem do decyzji wynika, że linia zabudowy B-C przebiega w granicy z sąsiednią działką o nr [...]. To przepisy rozporządzenia stanowią jednoznacznie normy, co do posadowienia zabudowy w granicy lub w bezpośredniej z nią bliskości.
Przepisy § 12 ust. 3 pkt 1 i 2 i ust. 4 pkt 2 wskazują w jakich sytuacjach dopuszczalne jest usytuowanie ściany budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią nieruchomością. Możliwość taka istnieje, gdy wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odpowiedniej odległości ze względu na rozmiary działki, ewentualnie gdy bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku. Istnienie przytoczonych przesłanek nie została w niniejszej sprawie zbadane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Zgodzić należy się ze skarżącymi, że Kolegium nie wyjaśniło w sposób wyczerpujący, dlaczego uznało wady sporządzonej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu za nieistotne. Zarzut ten jest o tyle trafny, iż wady analizy mogły prowadzić do błędnego ustalenia, że planowana zabudowa jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada ta zaś gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego z art. 2 pkt 1 tejże ustawy. Oznacza to uzależnienie zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jest ona podstawową przesłanką warunkującą wydanie decyzji tam, gdzie brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jej naruszenie, z uwagi na podstawowe znaczenie dla określenia ładu przestrzennego w przypadku braku planu stanowi rażące naruszenie przepisów prawa warunkujących w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy tym samym stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] maja 2005r. winno było zatem szczegółowo wyjaśnić, czy poprzez wady analizy nie doszło do naruszenia fundamentalnej przy zagospodarowaniu terenu – zasady dobrego sąsiedztwa.
Istotne znaczenie przy badaniu dochowania wymogom zasady dobrego sąsiedztwa ma sprawdzenie, czy organ ustalający warunki zabudowy zastosował się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Rzetelne zbadanie zaistnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 może nastąpić tylko w wypadku prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego. Tymczasem wbrew § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia na kopii mapy nie ustalono granic obszaru analizowanego. Nadto zaś z analizy nie wynika, dlaczego linię zabudowy wyznaczono zgodnie z ogrodzeniem sąsiedniej działki, skoro stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.
W ten sam sposób określono szerokość elewacji frontowej, ustalając ją na ok. 6 m. Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w otoczeniu analizowanym.
Nie wiadomo zatem skąd organ ustalający warunki zabudowy czerpał dane, co do parametrów sąsiedniej zabudowy. Zdaniem Sądu brak wyczerpującego odniesienia się do istotnych dla sprawy okoliczności stanowi naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.)
Zaniechanie to narusza bowiem fundamentalne zasady procedury z art. 7, 77 § 1, 11 kpa, które stanowią o konieczności wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi się przy załatwianiu sprawy organ kierował.
Z tych względów koniecznym było uchylenie obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób wyczerpujący oceni zgodność ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] maja 2005r. z przepisami regulującymi dopuszczalną odległość nowej zabudowy od granicy sąsiedniej działki oraz rzetelnie ocenić, czy decyzja wydana w oparciu o wadliwie przeprowadzona analizę funkcji i cech zabudowy rażąco narusza przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz przepisy wykonawcze zamieszczone w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003r. Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).
Rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania.
O kosztach orzeczono jak w punkcie II sentencji (art. 200 p.p.s.a.).
O wykonalności zaskarżonej decyzji rozstrzygnięto w oparciu o art. 152 p.p.s.a.
/-/ B.Drzazga /-/ A.Łaskarzewska /-/ J.Szaniecka
MarK