Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] IX 2002 r., nr [...], na podstawie art. 104 kpa., art. 1 ust. 2, art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych z dnia 31 I 1959 r. (Dz.U. z 2000 r., nr 23, poz. 296 ze zm.) Prezydent Miasta P. odmówił J. W. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej realizację cmentarza oraz kaplicy na działce oznaczonej nr [...], z arkusza mapy 3, obręb G., usytuowanej przy ul. [...] w P. Organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P. działka będąca przedmiotem postępowania usytuowana jest na obszarze oznaczonym symbolem II. MB 7 i stanowi teren przeznaczony pod cmentarz. Ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku stoją jednak – zdaniem organu orzekającego – na przeszkodzie przepisy szczególne ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.
Art. 1 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy stanowią, iż cmentarze mogą być zakładane jedynie przez gminę albo przez właściwe władze kościelne. Skoro zatem wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu został złożony przez osobę fizyczną, a więc podmiot nieuprawniony do założenia cmentarza, to wniosek taki powinien być załatwiony odmownie. Zamierzenie inwestycyjne zgłoszone przez osobę nieuprawnioną jest bowiem – w ocenie Prezydenta – niezgodne z prawem.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. W. podkreślił, że z ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie wynika w żaden sposób ograniczenie prawa do zakładania cmentarzy tylko do gmin i kościołów. Odpowiednie przepisy wskazują jedynie – zdaniem Odwołującego się – na podmioty zobowiązane do zakładania cmentarzy, a nie na zakaz czynienia tego przez osoby fizyczne. J. W. zarzucił także organowi I instancji, że ten nie wziął pod uwagę przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 VIII 1959 r. (Dz.U. nr 52, poz. 315 ze zm.).
Decyzją z dnia [...] I 2003 r., nr [...], na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 X 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa., w związku z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ bada zgodność zamierzenia z przepisami prawa i z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium uznało, że zamierzenie jest wprawdzie zgodne z miejscowym planem zagospodarowania, ale niezgodne z art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zgodnie z tymi przepisami uprawnienie (a nie jak twierdził Odwołujący się – obowiązek) do zakładania cmentarzy przysługuje jedynie radom gmin lub właściwym władzom kościelnym. Zdaniem Kolegium, rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 VIII 1959 r. nie ma w sprawie zastosowania, gdyż całość badanej problematyki została rozstrzygnięta w ustawie.
Dnia [...] I 2003 r. J. W. wniósł o uzupełnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] I 2003 r., podnosząc, że Kolegium nie ustosunkowało się do wszystkich argumentów zawartych w odwołaniu. Wnioskodawca zażądał wyjaśnienia, dlaczego w P. prowadzenie cmentarzy komunalnych scedowano na Spółdzielnię Pracy "A", skoro na odstawie art. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zarządzanie cmentarzami zastrzeżone jest dla właściwych zarządów gmin (miast). J. W. nie zgodził się ponadto z twierdzeniem, iż nie znajduje w sprawie zastosowania rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 VIII 1959 r.
Postanowieniem z dnia [...] II 2003 r., nr [...], na podstawie art. 111 § 1 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło uzupełnienia decyzji z dnia [...] I 2003 r., podkreślając, że decyzja jest kompletna, a argumenty podnoszone przez J. W. kwestionują jedynie zasadność rozstrzygnięcia i jako takie mogą stanowić podstawę wniesienia skargi.
J. W. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] I 2003 r., nr [...] oraz na postanowienie z dnia [...] II 2003 r., nr [...]. Skarżący powołał te same argumenty, co w odwołaniu, zaznaczając jednocześnie, że z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że zamierzenie nie może być sprzeczne jedynie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tylko w razie jego braku – z przepisami szczególnymi. Skarżący podkreślił, że dla terenu, na którym jest położony grunt mający być przeznaczony pod inwestycję istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a inwestycja jest zgodna z jego postanowieniami. Zdaniem Skarżącego, na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wystarczy, aby inwestycja była zgodna z tym planem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości swą dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie argumenty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie.
Wbrew twierdzeniom Skarżącego art. 43 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), w dniu wydawania zaskarżonej decyzji miał następujące brzmienie: "Nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2.". Warunkiem wydania takiej decyzji jest zatem ustalenie, że inwestycja jest zgodna zarówno z przepisami prawa jak i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie pozostaje poza sporem, iż zamierzenie budowy cmentarza na terenie, którego dotyczył wniosek jest zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozostaje zatem odpowiedzieć na pytanie, czy inwestycja ta jest zgodna z innymi przepisami prawa.
Badając tę kwestię organ słusznie wziął pod uwagę przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych z dnia 31 I 1959 r. (Dz.U. z 2000 r., nr 23, poz. 296 ze zm.). Art. 1 tej ustawy rozróżnia cmentarze komunalne i wyznaniowe. Do zakładania tych pierwszych uprawniona jest – zgodnie z art. 1 ust. 2 – rada gminy lub rada miasta, a do zakładania cmentarzy wyznaniowych – właściwe władze kościelne (art. 1 ust. 3). Nie ulega zatem wątpliwości, że osoba fizyczna nie może być podmiotem zakładającym cmentarz.
Trzeba jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie rozpatrywany był jedynie wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy zatem zwrócić uwagę na specyficzny charakter tego rodzaju decyzji, który wynika z art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 46 ust. 1 stanowi, że dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Możliwość wydania takiej decyzji wielu podmiotom wynika z faktu, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, o czym wyraźnie stanowi art. 46 ust. 2 cytowanej ustawy. Istotą takiej decyzji nie jest zatem rozstrzygnięcie o prawach podmiotu występującego o wydanie decyzji, a więc również o jego uprawnieniu do zrealizowania danej inwestycji, lecz jedynie o warunkach i wymaganiach obowiązujących dla danego terenu ze względu na przeznaczenie terenu i wymagane jego zagospodarowanie, odniesionych do zamierzonego przez wnioskodawcę zagospodarowania terenu.
Te warunki i wymagania określa się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania i z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a dla obszaru, dla którego nie ma planu miejscowego - na podstawie właściwych ustaw (art. 43 ustawy).
Uprawnienie danego podmiotu do realizacji inwestycji, której przedmiot określono wcześniej w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jako zgodny z planem miejscowym i przepisami prawa, stwierdzane jest w zupełnie innym postępowaniu, mianowicie w toku rozpatrywania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Należy stwierdzić wyraźnie, że o możliwości realizowania konkretnej inwestycji przez konkretny podmiot rozstrzyga nie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która ma zupełnie inny, opisany wyżej charakter, lecz dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę. Ta swoista dwufazowość postępowania wynika pośrednio z art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę.
Zakres rozstrzygnięcia organów administracji w niniejszej sprawie miał się więc ograniczyć do odpowiedzi na pytanie, czy przepisy prawa i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zabraniają tworzenia na danym terenie cmentarza. Nie sposób w ocenie Sądu wskazać takich norm prawa materialnego, które sugerowałyby istnienie takiego zakazu. Ograniczenie podmiotów uprawnionych do zakładania cmentarzy, wynikające z art. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych będzie miało znaczenie dopiero przy ustalaniu możliwości realizacji danej inwestycji przez konkretny podmiot, tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.
Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji wyroku.
/-/E. Podrazik /-/A. Zieliński /-/St. Małek kk