Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] października 2019 r. D. C. wniósł do Dyrektora Zakładu Karnego w [...] o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie odpisu jadłospisu szczegółowego dla każdego rodzaju diety wydawanej w Zakładzie Karnym w [...] w dniach [...] października 2019 r.
Pismem z dnia [...] października 2019 r. Dyrektor Zakładu Karnego w [...] poinformował wnioskodawcę, iż jadłospisy sporządzane przez administrację jednostek penitencjarnych nie stanowią dokumentów, o jakich mowa w art. 6 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem informacje dotyczące konkretnego jadłospisu dziennego nie stanowią informacji publicznej. Jednocześnie poinformowano, iż w przypadku, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ winien o tym fakcie poinformować wnioskodawcę nie wydając decyzji w tej sprawie. Odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Dyrektora wniosek D. C. nie ma takiego charakteru.
Pismem z [...] listopada 2019 r. D. C. wniósł do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej "skargę" na "decyzję" Dyrektora ZK [...] z dnia [...] października 2019, nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
W piśmie tym podniesiono, że jadłospis szczegółowy sporządzony przez jednostki penitencjarne stanowi informację publiczną prostą i winien być udostępniony na stosowny wniosek.
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., wydanym na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu wyjaśniono, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej nie został załatwiony przez Dyrektora Zakładu Karnego w [...] w formie decyzji administracyjnej, a tylko od decyzji administracyjnej przysługiwałoby wnioskodawcy odwołanie w trybie art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie D. C. stwierdził, iż jest ono całkowicie niezgodne z prawem i winno być uchylone.
Odpowiadając na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Pismem procesowym z [...] sierpnia 2020 r., ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu, wniósł o uchylenie postanowienia organu z dnia [...] grudnia 2019 r. o nr. [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzucając:
- 1) naruszenie przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezpodstawną odmowę skarżącemu prawa dostępu do informacji publicznej w zakresie przez niego żądanym, podczas gdy prawo to podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych wyłącznie w przepisach art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w przedmiotowej sprawie okoliczności takie nie zaistniały; w konsekwencji doszło do naruszenia przepisu art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewydanie decyzji w sytuacji, w której odmówiono udostępnienia informacji publicznej (i tak bezzasadnie) - czyli zaistniała podstawa do wydania decyzji,
- 2) naruszenie przepisów art. 8 ust. 1 i 2 K.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę skarżącemu prawa dostępu do informacji publicznej w zakresie przez niego żądanym, podczas gdy inne tego typu organy podobne informacje wielokrotnie udostępniały (i to w różnych formach), a przecież organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie powinny odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a nadto powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325., dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, iż przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "K.p.a."), z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od pisma Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia [...] października 2019 r. w przedmiocie udostępniania informacji publicznej. Rolą Sądu jest ocena, czy zaistniały przesłanki do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia.
Zgodnie ze wskazanym przepisem art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym zaliczyć należy przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych.
Natomiast do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się w szczególności brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, a także nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, tj. nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, w sytuacji, gdy zaskarżona czynność organu nie jest decyzją, a jest aktem normatywnym np. aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2019 r. o sygn. akt I OSK 3669/18 – dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z treścią art. 127 § 1 K.p.a., odwołanie przysługuje jedynie od decyzji administracyjnej.
Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania. Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia, bowiem art. 134 K.p.a. będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania.
W okolicznościach rozpoznanej sprawy zauważyć należy, iż ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej: u.d.i.p.) przewiduje wydanie decyzji administracyjnej jedynie w dwóch przypadkach wskazanych w art. 16 - tj. w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej i w przypadku umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji, a spełniony został warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji), lub też gdy konieczne jest umorzenie postępowania. Niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu komentowanej ustawy. Jej przepisy nie znajdują bowiem wówczas zastosowania.
Udostępnienie informacji publicznej następuje natomiast w formie czynności materialno-technicznej, co wynika z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W tym przypadku nie wydaje się decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r. o sygn. akt I OSK 872/15 - dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz: Kamińska Irena i Rozbicka-Ostrowska Mirosława. art.
- 16. W: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III. Wolters Kluwer, 2016.).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że w piśmie z dnia [...] października 2019 r. Dyrektor Zakładu Karnego we [...] udzielił skarżącemu odpowiedzi na żądanie zawarte we wniosku z dnia 08 października 2019 r. wyjaśniając, że w jego ocenie żądana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie stanowi ona informacji publicznej. W piśmie tym nie wyrażono stanowiska o odmowie udostępnienia informacji publicznej w jakimkolwiek zakresie lub o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie. Pismo to zawierało zatem wyłącznie treść, dla której przepisy ustawy nie przewidywały wydania formy decyzji administracyjnej. W tej sytuacji Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej prawidłowo uznał, iż odwołanie od wskazanego pisma jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i zasadnie zastosował przepis art. 134 K.p.a.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze i w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z dnia [...] sierpnia 2020 r., dotyczących błędnej klasyfikacji przez organ I instancji żądanej informacji, zauważyć należy, iż zarzuty te nie podlegają badaniu w niniejszym postępowaniu, albowiem wykraczałoby to poza granice niniejszej sprawy, której przedmiotem jest kontrola wydanego na podstawie art. 134 K.p.a. postanowienia Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z [...] grudnia 2019 r. Postanowienie to dotyczyło jedynie charakteru prawnego pisma Dyrektora Zakładu Karnego w [...] i kwestii dopuszczalności wniesienia od niego środka odwoławczego, a nie prawidłowości wyrażonego w nim stanowiska.
Wyjaśnić należy, iż w tej sytuacji skarżący nie zostaje pozbawiony ochrony prawnej, bowiem w sytuacji gdy wnioskodawca uznaje, że udostępnienie mu informacji publicznej nie nastąpiło zgodnie z wnioskiem (nie udzielono informacji w pełnym, żądanym zakresie lub podmiot zobowiązany uznał, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej), może domagać się sądowej kontroli w drodze skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia żądanej informacji (por. wyrok NSA z 21 listopada 2019 r. o sygn. akt I OSK 4288/18 – dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Na mocy art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym