Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 31 maja 2023 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. i D. R. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z 18 sierpnia 2017 r., nr [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy, uchyliło decyzję organu I instancji w całości, umarzając postępowanie w sprawie.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.
Burmistrz Miasta i Gminy K. decyzją z 18 sierpnia 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (legalizacji samowoli budowlanej) na działce nr ewid. [...] położonej w obrębie geodezyjnym R., gmina K..
Decyzją z 29 sierpnia 2018 r., nr [...], SKO uchyliło decyzję organu I instancji w całości, przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Wyrokiem z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ostatnio wskazaną decyzję kasacyjną.
Kolegium - wydając podaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzję -stwierdziło, że przystąpienie do realizacji robót budowlanych (zrealizowanie inwestycji) czyni niemożliwym uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla tego przedsięwzięcia, bez stosownego postanowienia PINB. W ocenie tego organu przyjąć trzeba, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych (zrealizowania inwestycji) inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie można ustalić warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej, chyba że decyzja taka jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej.
Zdaniem organu II instancji istotne jest ustalenie, czy i jakiego rodzaju PINB dla powiatu p. prowadzi postępowanie co do przedmiotowego obiektu. Znajdujące się w aktach rozstrzygnięcia PINB nr [...] związane z nakazaniem inwestorowi uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ewid. [...] położonej przy ul [...] w R. kończy decyzja z 1 lutego 2012 r. Decyzją tą PINB nakazał B. K. rozbiórkę samowolnie wzniesionego lewego segmentu jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Wobec stanowisk inwestora i PINB na pisma organu odwoławczego z 25 lutego 2022 r. i 31 marca 2023 r. w ocenie SKO uznać trzeba, że wniosek inwestora w sprawie dotyczy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, a organ nadzoru budowlanego nie prowadzi obecnie żadnego postępowania co do przedmiotowego budynku lub nieruchomości.
Tym samym wniosek dotyczy istniejącego obiektu, a wobec braku postępowania legalizacyjnego postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a.").
Wydana po rozpoznaniu odwołania S. R. i D. R. decyzja nie został im doręczona, a kierowana do nich korespondencja została zwrócona organowi odwoławczemu z adnotacją, iż adresaci nie żyją ([...], [...] akt organu II instancji).
W skierowanej do tut. Sądu skardze T. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił naruszenie prawa: 1. materialnego: 1) art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 977), przez jego zastosowanie, to jest nie zastosowanie w stanie faktycznym, w którym nie powinien być zastosowany, 2) art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), przez uznanie, że orzeczenie WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...], wiąże organ częściowo co do wykładni przepisów w nim wskazanych, 2. procesowego: 1) art. 122a w zw. z art. 7a K.p.a., poprzez uznanie że milczące załatwienie sprawy przez PINB powinno być rozstrzygnięte na niekorzyść strony, 2) art. 105 K.p.a., przez uznanie, że sprawa jest bezprzedmiotowa w sytuacji, gdy przepisy prawa zezwalają na wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Przy piśmie z 15 lutego 2024 r. Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego Miasta P. przesłał odpisy skrócone aktu zgonu, w których stwierdzono: - data zgonu S. R. [...] grudnia 2021 r., - data znalezienia zwłok D. R. [...] marca 2022 r.
Na rozprawie przed tut. Sądem, która odbyła się 15 maja 2024 r., skarżący, organ i uczestnicy postępowania – mimo prawidłowego zawiadomienia – nie stawili się.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie z innych przyczyn niż w niej podniesiono.
Zaskarżona decyzja SKO z 31 maja 2023 r., nr [...], wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. stanowi podstawę jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Kolegium z uchybieniem art. 7, art. 10, art. 77 § 1 w zw. z art. 127 § 1 i art. 30 § 4 K.p.a. przed wydaniem decyzji nie ustaliło aktualnego kręgu stron postępowania odwoławczego, pomijając przez to okoliczność śmierci obydwu osób, które wniosły będące przedmiotem rozpoznania odwołanie, to jest S. R. i D. R..
Sąd, co wynika z art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawna. Oznacza to, że okoliczność śmierci osób wnoszących odwołanie, która ujawniła się na etapie postępowania sądowego, musi być uwzględniona przy rozpoznaniu skargi, niezależnie od tego, czy stanowiła element skonstruowanych w niej zarzutów.
Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zarówno z tego przepisu, jak i z przepisów po nim następujących, wynika, że postępowanie przed organem II instancji może być prowadzone tylko na podstawie odwołania, a jeżeli jest kilku odwołujących, na podstawie sprecyzowanego kręgu osób składających ten środek zaskarżenia.
Śmierć odwołującego się tamuje więc rozpoznanie jego odwołania. W takim przypadku ustalenie następców prawnych – przy założeniu, że sprawa dotyczy praw zbywalnych lub dziedzicznych – jest warunkiem sine qua non orzekania przez organ II instancji. Potwierdza to art. 30 § 4 K.p.a., który stanowi, że w sprawach dotyczących tego rodzaju praw w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 838/18, dostępny w CBOSA na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Podsumowując, w przypadku śmierci osoby składającej odwołanie ustalenie jej następców prawnych jest jednym z warunków rozpoznania złożonego przez nią odwołania. Tymczasem Kolegium przed wydaniem decyzji z 31 maja 2023 r. nie ustaliło następców prawnych po zmarłych S. i D. R., pomimo iż śmierć odwołujących się datować należy odpowiednio na [...] grudnia 2021 r. i co najmniej na [...] marca 2022 r., a więc na długo przed decyzji będącej przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Po doręczeniu prawomocnego wyroku tut. Sądu z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...], i zwrocie akt organ II instancji w ogóle nie podjął żadnych czynności, które pozwoliłyby na ustalenie aktualnego kręgu stron tego postępowania, uchybiając przy tym zwłaszcza art. 10 § 1 K.p.a., to jest nie zapewniając tym stronom czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym nie informując ich o terminie załatwienia sprawy i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszonych żądań.
Wszystko to powoduje, że Kolegium dopuściło się istotnego naruszenia powyżej przywołanych przepisów procesowych.
Odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze okazuje się jednak w tych okolicznościach przedwczesne, bowiem zarówno te zarzuty, które dotyczą przepisów prawa materialnego, jak i te, które odnoszą się do przepisów postępowania, wymagają oceny istoty sporu, co bez uprzedniego ustalenia następców prawnych odwołujących się jest niedopuszczalne.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono, jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, postanowiono w pkt II. w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium pozyska do akt administracyjnych odpisy aktu zgonu odwołujących się, a następnie zwróci się do stron postępowania z prośbą o wskazanie następców prawnych po zmarłych odwołujących się S. R. i D. R. wraz z przedstawieniem dokumentu potwierdzającego te okoliczności w postaci aktu poświadczenia dziedziczenia bądź postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. W razie braku możliwości ustalenia następców prawnych organ ten – w zależności od sytuacji – rozważy zastosowanie art. 30 § 5 K.p.a. lub art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Pierwsza z tych regulacji przewiduje, że w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Druga przewiduje zaś, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 K.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.