Uzasadnienie
Dnia [...] września 2019 r., do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. wpłynął wniosek M. A. (zwanej dalej "wnioskodawcą" lub "Skarżącą") o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na swoje dzieci: W. P. oraz M. M.. Do wniosku dołączono kopię decyzji o przyznaniu zasiłku na córki na okres listopad 2019-październik 2020, zaświadczenia o uczęszczaniu córek do szkół, umowę o pracę wnioskodawcy na czas określony, oświadczenie, że z końcem lutego 2020 r. rezygnuje z dodatku z tytułu dojazdu do szkoły poza miejscem zamieszkania na córkę – M. M..
Decyzją z dnia [...] października 2019 r. Prezydent Miasta [...] przyznał zasiłki rodzinne wraz z wnioskowanymi dodatkami.
Dnia [...] marca 2020 r. Prezydent Miasta [...] wszczął postępowanie w sprawie zmiany decyzji własnej z dnia [...] października 2019 r. w związku ze zmianą sytuacji dochodowej wnioskodawcy mającą wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Prezydent Miasta [...] uchylił swoją decyzję w zakresie, w jakim przyznano wnioskodawcy zasiłek z tytułu dojazdu córki do szkoły poza miejscem zamieszkania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. Prezydent Miasta [...] zmienił swoją decyzję w zakresie przyznania od lutego, marca i września 2020 r. nowych stawek zasiłku.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] (zwany dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") ponownie zmienił swoją decyzję z dnia [...] października 2019 r. w przedmiocie wysokości przyznania wnioskodawcy świadczenia. Zmiana decyzji nastąpiła w następujący sposób:
- 1) na córkę W. P. przyznano świadczenia w formie:
- a) zasiłku rodzinnego ([...] zł) za okres 01.11.2019-01.08.2020,
- b) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka ([...] zł) za okres 01.11.2019-01.08.2020,
- c) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu dojeżdżania do szkoły ([...] zł) za okres 01.11.2019-30.06.2020;
- 2) na córkę M. M. przyznano w świadczenia w formie:
- a) zasiłku rodzinnego ([...] zł) za okres 01.11.2019-31.10.2020,
- b) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka ([...] zł) za okres 01.11.2019-31.10.2020,
- c) dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego ([...] zł jednorazowo) we wrześniu 2020 r.,
- d) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu dojeżdżania do szkoły ([...] zł) za okres 01.11.2019-29.02.2020.
Świadczenia zmieniono w ten sposób, że:
- 1) w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego, za okres 01.02.2020-29.02.2020 ustalono łączną wartość zasiłków i dodatków w wysokości [...] zł;
- 2) za okres 01.03.2020-31.08.2020 przyznano zasiłek i dodatki w kwocie [...]zł miesięcznie w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego;
- 3) za okres 01.09.2020-31.10.2020 r. przyznano zasiłki i dodatki w wysokości [...] zł w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego.
W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi 674 zł. Zatem dochód całej rodziny miesięcznie nie może przekroczyć 2022 zł. W styczniu 2020 r. wnioskodawca uzyskała dochód w wysokości [...] zł, na który złożyły się: [...] zł stypendium, [...] zł dochód utracony, [...] zł dochód uzyskany. Wobec przekroczenia kryterium dochodowego o [...] zł, wszystkie świadczenia we wskazanych okresach zostały umniejszone odpowiednio o tą kwotę.
W terminowo wniesionym odwołaniu Skarżąca stwierdziła, że metodyka obliczeń jest dla niej krzywdząca. Skarżąca nie zgodziła się z podstawą obliczenia, nie rozumie, dlaczego bierze się pod uwagę dochód za styczeń 2020 r. Z pracodawcą wiążą ją trzy umowy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO [...]", "Kolegium" lub "organem II instancji") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i zmieniło decyzję z dnia [...] października 2016 r. w ten sposób, że:
- 1) za okres 01.02.2020-29.02.2020 przyznano Skarżącej kwotę [...]zł w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego;
- 2) za okres 01.03.2020-31.08.2020 przyznano Skarżącej [...] zł w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego;
- 3) za okres 01.09.2020-31.10.2020 przyznano Skarżącej kwotę [...]zł w związku z przekroczenie kryterium dochodowego.
Kolegium przedstawiło cały stan faktyczny. Wskazując na okresy zatrudnień, począwszy od stażu w okresie [...].07.2019-[...].11.2019 Skarżąca otrzymywała [...] zł. W okresie [...].12.2019-[...]02.2020 Skarżąca była zatrudniona i jest ponownie zatrudniona od dnia [...] marca 2020 r. W 2018 r. Skarżąca otrzymywała [...] zł ze stażu, [...] zł było kwalifikowane jako dochód utracony, co dawało [...] zł na miesiąc.
W związku z zatrudnieniem, za styczeń 2020 r. stwierdzono, że Skarżąca otrzymuje [...] zł. Po dodaniu kwoty [...]zł, wychodzi [...] zł, co stanowi przekroczenie kryterium o [...] zł.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Skarżąca działając samodzielnie. Jak wskazał, nie zgadza się z okresem rozliczeniowym, na podstawie którego rozliczono świadczenie.
Dnia [...] września 2020 r. wpłynęło pismo pełnomocnika Skarżącej – r. pr. K. N.. Pełnomocnik wskazał, że pismo Skarżącej należy potraktować jako skargę.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. SKO [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się uzasadniona, jednakże z innych względów niż przedstawione w jej treści.
Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów." Zarządzeniem z dnia 26 maja 2021 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 r.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Materialnoprawną podstawą orzekania przez Sąd jest ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zmianami, zwaną dalej "u.ś.r."), a szczególnie jej rozdział 2, w którym uregulowano zasady i tryb przyznawania zasiłków i dodatków, o które wnioskowała Skarżąca.
Obliczenia dokonane przez SKO [...] opierają się na metodyce przedstawionej w art. 5 ust. 3b u.ś.r. Podstawą ich dokonania były dochody uzyskane przez Skarżącą, a które w świetle ustaleń SKO [...] przedstawiają się następująco.
W 2018 r. Skarżąca uzyskiwała [...] zł stypendium w ramach stażu organizowanego przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w K.. Skarżąca dodatkowo uzyskała [...] zł wartości kwoty zwrotu z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci, która w świetle art. 3 pkt 23 u.ś.r. nie jest objęta kryterium dochodowym. Dzieląc zatem kwotę [...]zł przez 12 miesięcy Kolegium otrzymało kwotę [...]zł.
Skarżąca podjęła pracę począwszy od grudnia 2019 r., ale jej pierwsze wynagrodzenie zostało wypłacone dopiero w styczniu 2020 – [...] zł brutto. Z tego właśnie względu organ II instancji wziął pod uwagę ten miesiąc, który był kwestionowany przez Skarżącą.
Dodając do kwoty netto tj. [...] zł kwotę za poprzedni rok tj. [...] zł, suma [...] zł stanowiła dochód rodziny Skarżącej. Po przeliczeniu tego wyniku na 3 osoby (Skarżącą i jej dwie córki) otrzymano wynik [...] zł.
Zestawiając kwotę [...]zł z kryterium dochodowym wskazanym w art. 5 ust. 1 u.ś.r. tj. [...] zł, uwidoczniła się różnica 197,76 zł, która w ocenie Kolegium miała stanowić przekroczenie kryterium dochodowego. Następnie dokonując przeliczeń wszystkich zasiłków i otrzymywanych dodatków na podstawie metodyki określonej w art. 5 ust. 3b u.ś.r. Kolegium otrzymało wyniki, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji.
Sąd w składzie orzekającym nie ocenia prawidłowości obliczeń jak i wykorzystanej metodyki, ani ustaleń dotyczących zmian w dochodach Skarżącej, ponieważ z uwagi na niedostrzeżoną przez organy wadę postępowania, obliczenia, a w konsekwencji samo rozstrzygnięcie nie poddaje się kontroli sądowej. Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę na okoliczność, która ma decydujący wpływ dla oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, a którą pominięto.
We wniosku inicjującym postępowanie administracyjne (pismo z dnia [...] września 2019 r.) wskazano, że córka Skarżącej – M. M. posiada orzeczenie o niepełnosprawności (s. [...] wniosku). Żaden z organów administracji publicznej orzekających w sprawie – Prezydent jak i Kolegium – nie zwróciły uwagę na tą adnotację, a w konsekwencji nie wezwały Skarżącej do udokumentowania rzeczonego stanu faktycznego. Ten brak ma istotne znaczenie dla rozstrzyganej sprawy z uwagi na treść art. 5 ust. 2 u.ś.r. Powołany przepis stanowi: "W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 764,00 zł." Jak wskazano we wniosku, córka Skarżącej legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Nie jest wiadome, czy rzeczywiście tak jest, a jeśli nawet, nie wiadomo jaki jest stopień tej niepełnosprawności.
Rozstrzygnięcie tego zagadnienia wpływa bowiem na kryterium dochodowe, stanowiące podstawę orzekania przez organ administracji publicznej. Kolegium powinno sprawdzić, czy istotnie córka Skarżącej posiada orzeczenie o niepełnosprawności i na tej podstawie przyjąć właściwe kryterium dochodowe. Bez określenia tego kryterium w związku z podstawą jego przyjęcia, prawidłowość obliczeń dokonanych przez SKO [...] wymyka się kontroli sądowej, co świadczy o naruszeniu przez organ II instancji art. 7 w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami). Organ administracji publicznej, również organ odwoławczy, jest zobowiązany do wyjaśnienia całokształtu okoliczności faktycznych stanowiących podstawę dokonanej następnie subsumcji przepisów prawa.
Jeżeli rzeczywiście córka Skarżącej posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu, z jakim ustawodawca wiąże skutek przyjęcia wyższego kryterium dochodowego, organ administracji publicznej powinien przyjąć to kryterium. Norma prawna z art. 5 ust. 2 u.ś.r. nie uchybia wymogom konstytucyjnym. Ustalone w tym przepisie kryterium dochodowe stanowi urzeczywistnienie zasad wyrażonych w art. 32, 69 i 71 ust. 1 Konstytucji RP. Wolą ustawodawcy kreującego przepis art. 5 ust. 2 u.ś.r. była chęć wzmożonej pomocy rodzinom, których członkiem jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. Pomoc ta wyraża się podniesionym kryterium dochodowym, który różnicuje beneficjentów przepisu art. 5 ust. 2 ustawy od grupy uprawnionych wymienionej ust. 1 tego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 957/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 546623).
W sytuacji konieczności zastosowania kryterium dochodowego z art. 5 ust. 2 u.ś.r., rolą organu administracji publicznej będzie dokonanie ponownych obliczeń i zestawienie wyników z tym kryterium. To z kolei będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w której nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej Skarżącej w związku z podjęciem pracy.
Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi, pomimo uwzględnienia innych motywów niż podniesione w jej treści. W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Kolegium zweryfikuje informację wskazaną we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne (s. [...] wniosku) dotyczącą legitymowania się przez córkę Skarżącej – M. M. orzeczeniem o niepełnosprawności, poprzez wezwanie Skarżącej do doręczenia stosownego dokumentu. Jeżeli domniemany stan rzeczy zostanie potwierdzony, Kolegium przyjmie kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r. i w kontekście tego kryterium dokona stosownych obliczeń.