Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił R. M. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce nr [...], arkusz [...], obręb S., położonej w P. przy ul. D. 34-[...] oraz umorzył postępowanie w zakresie ustalenia zasad podziłu wymienionej nieruchomości.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. R. M. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch domów jednorodzinnych oraz ustalenie zasad podziału wydzielonych działek budowlanych dla przedmiotowych domów. Dla terenu objętego wnioskiem inwestora nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji konieczne było przeprowadzenie analizy urbanistycznej w celu ustalenia, czy przedmiotowa inwestycja może być zlokalizowana na rozważanym terenie. Organ I instancji przytoczył ponadto przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, oraz wskazał, że obszar analizowany wyznaczono w promieniu 60 m. Wartość ta odpowiada minimalnym wymogom określonym w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588), jest ona jednocześnie wystarczająca dla przeprowadzenia wspomnianego badania.
Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, że tereny położone na północ od autostrady A2 mają charakter niezabudowany. Tworzą je duże działki o powierzchni przekraczającej 1 ha, rzadziej grunty orne i łąki. Część nieruchomości stanowią nieużytki. Występuje tam ponadto zabudowa zagrodowa, w skład której wchodzi najczęściej dom mieszkalny oraz obiekty gospodarcze. Sama zabudowa ma charakter ekstensywny i położona jest luźno wzdłuż ul. D. Po południowej stronie tej ulicy – gdzie znajduje się teren inwestycji – budynki zlokalizowane są w odległości od 68 m do 125 m od frontowych granic działek. Średni udział powierzchni zabudowy wynosi 6%, a średnia szerokość elewacji frontowej – 12 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków to ok. 5-8 m. Dominują przy tym dachy płaskie, a w pojedynczych przypadkach występują również dachy skośne. Działka objęta inwestycją znajduje się w pasie terenów rolnych pomiędzy ul. D. i autostradą.
Jej najbliższe sąsiedztwo stanowią: od strony zachodniej – niezabudowana nieruchomość przy ul. D. [...], a od strony wschodniej: zabudowa zagrodowa przy ul. D. [...]. Tym samym przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie kontynuuje ona bowiem funkcji dotychczasowej zabudowy, wprowadzając nową dla tego obszaru funkcję mieszkaniową, niepowiązaną z zabudową zagrodową i gospodarstwem rolnym. Ponadto linia zabudowy planowanej inwestycji znajdować się ma w odległości ok. 5 m od ul. D. podczas, gdy sąsiedni budynek – najdalej odsunięty od tej ulicy – położony jest w odległości ok. 125 m. Ponadto lokalizacja nowych budynków mieszkalnych ma nastąpić na planowanych do wydzielenia działkach, w konsekwencji wskaźnik powierzchni zabudowy każdej z nowych działek wyniesie 20% i będzie odbiegć od ekstensywnego charakteru istniejącej zabudowy.
Jednocześnie organ I instancji nie znalazł dostatecznych powodów, by zastosować w rozpatrywanej sprawie wyjątek z § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia w zakresie ustalenia linii zabudowy. Konkluzji tych nie zmienia fakt, że na przedmiotowej działce znajduje się dom mieszkalny w ramach zabudowy siedliskowej, związany z prowadzonym dawniej gospodarstwem ogrodniczym. Podkreślono, iż inwestor przewiduje realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych w kilkumetrowej odległości od głównej drogi wraz z wytyczeniem prostopadłej do ul. Dobrepole drogi wewnętrznej między planowanymi budynkami. Taka lokalizacja zamierzenia oznacza wprowadzenie nowej linii zabudowy od ul. D. i przekłada się na odmienny sposób kształtowania zabudowy, o większym zagęszczeniu i instensywności niż już występujący w obszarze analizowanym. Mając uwadze powyższe, należy zatem w ocenie organu I instancji uznać, że wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony, co z kolei wyklucza wydanie pozytywnej decyzji dla inwestora.
Pismem z dnia [...] października 2014 r. R. M. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] września 2014 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i wydanie nieprawidłowego orzeczenia.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa i zabudowa siedliskowa. Nie będzie ona jednak uciążliwa dla mieszkańców planowanych budynków, gdyż na tym terenie nie prowadzi się już intensywnej produkcji rolnej lub ogrodniczej. Wybudowanie autostrady oraz procesy społeczne spowodowały bowiem, że obecnie obiekty budowlane znajdujące się w sąsiedztwie działki inwestora pełnią przede wszystkim funkcję mieszkaniową. Dlatego też nie występuje tam w rzeczywistości zabudowa zagrodowa, ani też nie prowadzi się tam żadnego gospodarstwa rolnego. Konkluzja ta pozostaje w zgodzie z ustaleniami zawartymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla rozważanego obszaru nie przewiduje utrzymania zabudowy zagrodowej, lecz wprowadza właśnie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto skarżący zaznaczył, że przedmiotowe przedsięwzięcie spełnia wszystkie pozostałe wymogi, od których zależy wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r nr 79 poz. 856 z późn. zm.), art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 6 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2014 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podzieliło przy tym w pełni ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez Prezydenta Miasta P. Organ II instancji uznał bowiem, że obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło zarazem, że wyrażenie "zabudowa zagrodowa" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Niemniej przyjmuje się, że ten typ zabudowy stanowi zespół budynków, z których przynajmniej jeden ma charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Taka zabudowa obejmuje w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub gospodarstwach leśnych. Związek z gospodarstwem rolnym należy rozumieć funkcjonalnie, posiłkując się w tym zakresie definicją gospodarstwa rolnego zawartą w kodeksie cywilnym.
Zabudowa zagrodowa nie może być jednak utożsamiana z zabudową mieszkaniową, choć obie służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Zabudowa zagrodowa nakierowana jest bowiem przede wszystkim na realizację celów związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego podczas, gdy zabudowa mieszkaniowa nie jest związana z pracą wykonywaną przez rolnika. Tym samym należy uznać, że planowana zabudowa nie kontynuuje funkcji właściwej dla zabudowy zagrodowej, dominującej w obszarze analizowanym, a nadto nie odpowiada swoją intensywnością zabudowie już istniejącej. Trafnie zatem organ I instancji uznał, że wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony, a zarazem brak jest możliwości powołania się w rozpatrywanej sprawie na wyjątek z § 4 ust. 4 cytowanego rozporządzenia. Organ II instancji zaznaczył również, że mapa zasadnicza obszaru objętego wnioskiem jest zgodna ze stanem faktycznym zagospodarowania terenu.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. R. M. zaskarżył powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
W uzasadnieniu skarżący powtórzył swoją wcześniejszą argumentację, zawartą w odwołaniu z dnia [...] października 2014 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
W trakcie rozprawy sądowej w dniu [...] października 2015 r. R. M. oświadczył ponadto, że na terenie objętym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obecnie planowane jest zlokalizowanie sieci wodociągowej. Potwierdza to w ocenie skarżącego postępujący proces urbanizacji omawianego obszaru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.
Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną.
Na wstępie trzeba zauważyć, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. R. M. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch domów w zabudowie jednorodzinnej na działce nr [...], arkusz [...], obręb S. oraz o ustalenie zasad podziału nieruchomości poprzez wydzielenie dzialek budowlanych dla przedmiotowych domów (k. 1-5 akt adm. organu I instancji).
Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli taki akt nie został uchwalony – w decyzji o warunkach zabudowy. Konkluzję tę potwierdza również art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w świetle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Uszczegółowieniem powyższych przepisów jest z kolei art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jednak działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Sposób ustalenia, czy wymóg dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., został spełniony został precyzyjnie określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588). Jak wynika bowiem z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenia warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcję oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 16 ust. 1-5 u.p.z.p.
Z kolei w myśl § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.
Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się w niniejszej sprawie na tle przytoczonych przepisów, dotyczą pytania, czy planowana inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa. Żadna ze stron nie kwestionowała bowiem zachowania w rozważanym przypadku wymogów, o jakich mowa w art. 61 ust. pkt 2-5 u.p.z.p. Trzeba przy tym zauważyć, że organy administracji publicznej konsekwentnie wskazywały, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie kontynuuje funkcji dotychczasowej zabudowy, a także linii zabudowy i wskaźnika intensywności zabudowy. Skarżący wywodził natomiast, że planowana inwestycja nawiązuje do rzeczywistej funkcji pełnionej obecnie przez zabudowę występującą w obszarze analizowanym. Ewentualne odstępstwa w tym zakresie powinny być natomiast uwzględnione przez organy administracji publicznej na podstawie wyjątków przewidzianych w powołanym rozporządzeniu. Analizując z tej perspektywy stanowiska stron oraz materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, Sąd stwierdził, że trafny jest pogląd prezentowany przez organy administracji publicznej.
Z analizy urbanistycznej z dnia [...] sierpnia 2014 r. wynika, że obszar analizowany został wyznaczony w promieniu 180 m od granic działki objętej wnioskiem inwestora, co odpowiada trzykrotności szerokości frontu tejże działki (k. 193-196 akt adm. organu I instancji). Tym samym spełniony został również wymóg z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia. Z powyższego opracowania wynika, że na badanym terenie występuje zabudowa zagrodowa o charakterze ekstensywnym. Wskaźnik intensywności powierzchni zabudowy wynosi bowiem średnio 6%, przy czym w przypadku dwóch nieruchomości tylko 2%. Jak wynika natomiast z dotychczasowych uwag, inwestor zamierza wprowadzić na rozważanym obszarze obiekty budowlane o funkcji mieszkaniowej, zajmujące ok. 22% powierzchni wydzielonych dla nich działek.
Należy od razu zauważyć, że ustawodawca nie definiuje pojęcia "zabudowa zagrodowa" w powołanej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niemniej posiłkowo możliwe jest odwołanie się do definicji legalnej sformułowanej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem, przez zabudowę zagrodową rozumie się w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwa rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych i w gospodarstwach leśnych. Definicja ta nie ma wprawdzie charakteru rozstrzygającego, niemniej może stanowić punkt wyjścia do rekonstrukcji omawianego pojęcia.
Tym samym zwrot "zabudowa zagrodowa" odnosi się do pewnego zespołu obiektów budowlanych, w ramach którego przynajmniej jeden budynek ma charakter mieszkalny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2333/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwaga ta zdaje się prima facie prowadzić do wniosku, że zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa pełnią identyczną funkcję, skoro obie nakierowane są na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Taka konkluzja byłaby jednak nietrafna.
Należy bowiem podkreślić, że zabudowa zagrodowa związana jest głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nie można bowiem pominąć faktu, że na wymienioną zabudowę składają się przede wszystkim budynki gospodarcze i inwentarskie, którym jedynie towarzyszy budynek mieszkalny. Takie rozwiązanie nie jest natomiast charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej, która nie jest w żaden sposób powiązana z prowadzeniem produkcji rolne. W konsekwencji nie można zatem przyjąć, że zabudowa mieszkaniowa kontynuuje funkcję zabudowy zagrodowej. Powyższy pogląd został również zaaprobowany w orzecznictwie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2014 r., II OSK 316/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r., II OSK 951/12, tamże).
Niemniej skarżący wywodził w toku postępowania, że obiekty zakwalifikowane w analizie urbanistycznej jako zabudowa zagrodowa nie mają w rzeczywistości takiego charakteru. Ze względu bowiem na zlokalizowaną w pobliżu autostradę oraz procesy społeczne większość tych obiektów budowlanych nie jest już eksploatowana na cele związane z produkcją rolną. Budynki mieszkalne znajdujące się w obszarze analizowanym pełnią zatem obecnie wyłącznie funkcję mieszkaniową, co powinno przemawiać w rozważanym przypadku za zachowaniem wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pogląd ten jest jednak nietrafny zdaniem Sądu. Z map załączonych do akt sprawy wynika bowiem m.in., że na działkach nr [...] i [...] prowadzone jest gospodarstwo rolno-ogrodowe, a na działce nr [...] – gospodarstwo rolne (k. 66 akt adm. organu I instancji). Informacje te potwierdza również materiał fotograficzny załączony do akt sprawy (k. 195 akt adm. organu I instancji). Tym samym nie można twierdzić, że ustalenia zawarte w analizie urbanistycznej w zakresie zabudowy zagrodowej są bezpodstawne.
Należy przy tym zauważyć, że nawet gdyby przyjąć argumentację skargi, że niektóre budynki znajdujące się w obszarze analizowanym pełnią obecnie de facto wyłącznie funkcję mieszkaniową, i tak nie zmieniłoby to dotychczasowej konkluzji o niespełnieniu wymogu dobrego sąsiedztwa. Z perspektywy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. istotne są bowiem przede wszystkim cechy charakterystyczne danej zabudowy, a nie sposób, w jaki jest ona rzeczywiście wykorzystywana. Cechy te determinują bowiem charakter danych zabudowań, kształtując w konsekwencji ład przestrzenny istniejący na określonym terenie. W kontekście niniejszej sprawy nie można pominąć w szczególności faktu, że zabudowa zagrodowa ma charakter ekstensywny, luźny i jest zazwyczaj odsunięta od drogi publicznej, co związane jest z wykorzystaniem terenu do produkcji rolnej. Takie też cechy ma zabudowa występująca w obszarze analizowanym. Wprowadzenie do niej budynków mieszkalnych zlokalizowanych blisko drogi publicznej powodowałoby zatem powstanie uskoku w zakresie linii zabudowy.
Ponadto przedmiotowa inwestycja cechuje się intensywnym wykorzystaniem powierzchni planowanych do wydzielenia działek, co również odbiegałoby od dotychczasowego ładu przestrzennego. Nie ma zatem w ocenie Sądu uzasadnionych podstaw do stosowania odstępstw przewidzianych w § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia.
Podsumowując, organy administracji publicznej trafnie uznały, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji istniejącej już zabudowy. Podobnie nie nawiązuje ona do linii zabudowy oraz intensywności zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Różnice te są zarazem na tyle istotne, że niemożliwe jest ich skorygowanie w drodze odstępstw od wyników analizy na podstawie stosownych przepisów powołanego rozporządzenia. Z uwagi zatem na niespełenienie wymogu dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wykluczone było również wydanie pozytywnej decyzji o warunkach. Tym samym kontrolowane rozstrzygnięcia okazały się słuszne i odpowiadają prawu.
W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.