Uzasadnienie
Decyzją z dnia 26 czerwca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu (dalej: "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kalisza (dalej: "Prezydent") z dnia 6 maja 2013 r., [...], którą odmówiono M.K. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego
Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym.
Dnia 5 kwietnia 2013 r. M.K. złożył wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką - E.K.. Do wniosku dołączył postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Kaliszu z dnia 5 kwietnia 2013 r., [...] i [...], z których wynika, że skarżący ani jego matka nie złożyli zeznania dotyczącego podatku dochodowego od osób fizycznych za rok 2011 r. (k. 16 i 23 akt administracyjnych), oświadczenia skarżącego i jego matki o osiągniętym dochodzie za rok 2011 r. (k. 17, 24 akt administracyjnych), oświadczenia o dochodzie niepodlegającym opodatkowaniu (k. 18, 25 akt administracyjnych), oświadczenie skarżącego o niepodleganiu ubezpieczeniu zdrowotnemu (k. 19 akt administracyjnych), oświadczenie o braku zatrudnienia, nieprowadzeniu działalności i fakcie sprawowania opieki nad matką (k. 20 akt administracyjnych) oraz orzeczenie z dnia 5 marca 2013 r., [...] o stopniu niepełnosprawności E.K. (k. 22 akt administracyjnych).
Dnia 29 kwietnia 2013 r. przeprowadzono w mieszkaniu skarżącego i jego matki wywiad środowiskowy.
Decyzją z dnia 6 maja 2013 r., [...] Prezydent, działając na podstawie art. 3 pkt 22, art. 16a, art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej "u.ś.r."), nie przyznał M.K. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad E.K.. Zdaniem organu M.K. nie spełnia warunków określonych w ustawie do przyznania wnioskowanego świadczenia. Prezydent wyjaśnił, że zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 3 pkt 22 u.ś.r. ilekroć mowa w ustawie o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.
Przechodząc do oceny okoliczności sprawy Prezydent ustalił na podstawie kwestionariusza wywiadu środowiskowego, że M.K. ostatnio zawodowo pracował w Anglii (do stycznia 2010 r.), jako pomocnik barmana i został zwolniony z upływem okresu, na jaki został zatrudniony. Zdaniem organu oznacza to, że nie został w przypadku skarżącego spełniony warunek rezygnacji z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki na matką.
W odwołaniu od decyzji M.K. podniósł, że stanowisko Prezydenta nie jest zasadne. Skarżący powołując się na art. 17 u.ś.r. stwierdził, że wnioskowane świadczenie przysługuje wskazanym w tym przepisie podmiotom - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad wskazaną w tym przepisie osobą niepełnosprawną. Następnie zaznaczył, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 stycznia 2012 r., II SA/Ol 1032/11) świadczenie ma zrekompensować utratę uzyskiwanego lub potencjalnego dochodu osobie, która podejmuje się opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Zdaniem M.K. fakt niepodejmowania przez niego zatrudnienia jest bezsporny.
Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a.") Kolegium wskazało, że z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika, iż od roku 2010 r. M.K. nie był nigdzie zatrudniony, a tym samym nie zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Aby osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny mogła otrzymać specjalny zasiłek opiekuńczy (w przypadku, gdy drugi małżonek nie jest w stanie jej sprawować) muszą być spełnione dwa warunki: miesięczny dochód na osobę w rodzinie musi być niższy od ustawowego kryterium dochodowego i osoba podejmująca się opieki musi zrezygnować z pracy. W sprawie spełniony jest warunek kryterium dochodowego, jednak nie wystąpił element rezygnacji z zatrudnienia i ten fakt był podstawą do wydania decyzji odmownej.
W skardze M.K. podniósł, że zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż organ powołuje się na art. 17 ust. 1 u.ś.r., natomiast w uzasadnieniu wskazuje, że odmówił świadczenia na podstawie art. 16a ust. 1 u.ś.r. Dodatkowo wskazał, że przez "rezygnację z pracy" nie należy rozumieć tylko utraty zatrudnienia dokonanej po wejściu w życie art. 16a u.ś.r., ale każdą rezygnację pozostającą w związku przyczynowym z opieką.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd postanowił o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Kalisza z dnia 6 maja 2013 r., [...], albowiem w przypadku obu rozstrzygnięć organy administracji nie przeprowadziły należycie postępowania wyjaśniającego.
Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W niniejszej sprawie organy obu instancji oparły swe decyzje o prosty wniosek wypływający - ich zdaniem - z materiału dowodowego: skoro M.K. ostatnie zatrudnienie zakończył w styczniu 2010 r., to składając obecnie wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego (w kwietniu 2013 r.) nie mógł spełniać warunku rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną.
Z konkluzją organów wyprowadzoną tylko z powołanych wyżej faktów nie można się zgodzić. Nie uwzględnia ona bowiem całokształtu materiału dowodowego i okoliczności sprawy.
Zauważyć należy, że z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, iż M.K. przyznano świadczenie pielęgnacyjne już wcześniej - decyzją z dnia 31 grudnia 2012 r., [...]. Otrzymywał on je do dnia 28 lutego 2013 r. Oznacza to, że skarżący już przed końcem 2012 r. spełniał przesłanki do otrzymania świadczenia z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia ze względu na opiekę nad niepełnosprawną matką (według stanu prawnego wówczas obowiązującego). Można zatem wnioskować, że istniało inne, wcześniejsze orzeczenie o stopniu niepełnosprawności E.K., aniżeli to (z dnia 5 marca 2013 r.), które załączono do akt niniejszej sprawy.
Na podstawie wyjaśnień organów zawartych w uzasadnieniach decyzji nie można ustalić nadto, czy skarżącemu nie przysługiwały świadczenia pielęgnacyjne jeszcze za wcześniejsze okresy, a jeżeli tak, to w oparciu o jakie okoliczności zostały one mu przyznane.
Powyższych okoliczności organ w ogóle nie analizował i nie rozważył czy mogą one mieć znaczenie dla sprawy. Tymczasem nie znając daty, w której pogorszenie stanu zdrowia E.K. wywołało potrzebę opieki nad nią, nie można wykluczyć, że M.K. zrezygnował z zatrudnienia w Wielkiej Brytanii właśnie ze względu na stan zdrowia matki. Taki wniosek jest tym bardziej uprawdopodobniony, gdy uwzględni się, że z obecnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności [...] wynika, iż E.K. jest osobą niepełnosprawną od dnia 23 września 2009 r. Nie wykluczone zatem, że matka skarżącego wymagała opieki w dacie kiedy zaprzestał on zatrudnienia w Wielkiej Brytanii.
Sąd zauważa też, że z wyjaśnień organów - jakkolwiek nie zostało to wprost wyrażone w uzasadnieniach decyzji - zdaje się wynikać, iż przyczyną odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego uczyniono zbyt długi odstęp czasu pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (2010 r.), a wystąpieniem przez skarżącego o świadczenie (2013 r.). Odnosząc się do tej kwestii konieczne jest wyjaśnienie, że nie ma znaczenia z punktu widzenia art. 16a ust. 1 u.ś.r. fakt, czy opiekun występuje o specjalny zasiłek opiekuńczy bezpośrednio po rezygnacji z zatrudnienia i podjęciu opieki nad osobą niepełnosprawną, czy składa wniosek dopiero po pewnym czasie. Przepisy prawa nie określają bowiem żadnego terminu, w którym beneficjent świadczenia miałby o nie wystąpić licząc od daty rezygnacji z zatrudnienia i podjęcia opieki. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że osoba rezygnująca z zatrudnienia i podejmująca opiekę nad osobą niepełnosprawną może - z różnych względów (np. sytuacji materialnej) - nie ubiegać się o pomoc państwa. Nie wyklucza to jednak możliwości wystąpienia przez osobę sprawującą opiekę o świadczenie na okres późniejszy.
Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy, organy obowiązane są przede wszystkim ustalić relację, jaka zachodziła pomiędzy rezygnacją M.K. z zatrudnienia w Wielkiej Brytanii a potrzebą opieki nad niepełnosprawną matką, uwzględniając przy tym wcześniej otrzymane przez nią orzeczenie o niepełnosprawności. Nie ma natomiast znaczenia fakt, że skarżący występuje w niniejszej sprawie z wnioskiem w 2013 r., gdyż to nie wyklucza, iż ubiega się on o specjalny zasiłek opiekuńczy właśnie na skutek rezygnacji z zatrudnienia w "związku z koniecznością sprawowania opieki" nad matką legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, o którym mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r.
Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdza, że organy obu instancji - zarówno Prezydent Miasta Kalisza, jak i Kolegium naruszyły art. 7 i 77 § 1 K.p.a., gdyż nie zebrały i nie rozpatrzyły wyczerpująco materiału dowodowego w sposób, który pozwoliłby dokładnie wyjaśnić czy wobec M.K. spełnione zostały przesłanki określone w art. 16a ust. 1 u.ś.r.
Mając to wszystko na uwadze, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy.