Uzasadnienie
Decyzją z dnia (...) lipca 2013 r., nr (...), Burmistrz T., na podstawie art. 59, art. 60, art. 63 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 647 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku W. Ł. z dnia (...) sierpnia 2012 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie lokalu usługowo – handlowego o pomieszczenie usługowe (z wykluczeniem gastronomii) na działce o nr ewidencyjnym (...), położonej w T. przy ul. (...).
W uzasadnieniu powyższej decyzji podniesiono, że W. Ł. wnioskiem z dnia (...) kwietnia 2013 r. zwrócił się do organu o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Przed wydaniem decyzji przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast sam projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony z organami inspekcji sanitarnej. Z uwagi na fakt łącznego spełnienia przez planowaną inwestycję warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sprawie możliwe stało się wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. K. – współwłaścicielka nieruchomości – wskazując, że nie zgadza się na zabudowę terenu przy ul. (...).
Decyzją z dnia (...) listopada 2013 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje Burmistrza T. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazano, że stosownie do treści art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, jak również nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Na dalszym etapie postępowania, a więc przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor musi wykazać się prawem do gruntu, i wtedy to też możliwe jest wyrażenie przez właściciela sprzeciwu od planowanej inwestycji. Podkreślono, że również w ocenie organu odwoławczego planowana inwestycja spełnia wymagania określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. K. podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu. Wskazano na istniejący konflikt miedzy współwłaścicielami nieruchomości oraz podniesiono, że powierzchnie podwórka jest niewystarczająca dla pomieszczenia samochodów wszystkich lokatorów. W ocenie skarżącej realizacja inwestycji przyczyni się do ograniczenia widoczności na pobliskim skrzyżowaniu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie na rozbudowie lokalu usługowo – handlowego o pomieszczenie usługowe (z wykluczeniem gastronomii) na działce o nr ewidencyjnym (...), położonej w T. przy ul. (...). W ocenie Sądu analiza zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wskazuje, że zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia zostały podjęte na podstawie niepełnego materiału dowodowego.
Rozpoznając przedmiotową sprawę wskazać należy w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej powyżej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491).
Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi postępowanie wnioskowe, którego podjęcie jest uzależnione od inicjatywy inwestora. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie ustawodawca wskazał, że wniosek powyższy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 oraz charakterystykę inwestycji obejmującą m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Należy bowiem zauważyć, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany wnioskiem inwestora i nie może modyfikować parametrów inwestycji, której realizacji planuje inwestor.
Jak wskazuje analiza akt sprawy złożony w dniu (...) kwietnia 2013 r. wniosek był niekompletny. W szczególności wbrew dyspozycji art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie załączono do niego mapy określającej obszar, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Co więcej, we wniosku nie określono w sposób prawidłowy charakterystyki inwestycji obejmującej m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz wskazania, czy istniejąca infrastruktura umożliwi jej funkcjonowanie w zakresie niezbędnych mediów. Jest o tyle istotne, że w aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących na możliwość obsługi planowanej inwestycji przez istniejącą sieć wodno – kanalizacyjną oraz elektryczną. Nie wiadomo więc, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co jest oceniane, stosowne do treści art. 61 ust. 5 powołanej powyżej ustawy, w drodze umowy zawartej pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.
Już sama powyższa okoliczność przesądza o wadliwości prowadzonego postępowania, gdyż obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było zobowiązanie inwestora do uzupełnienia stwierdzonych braków, nie zaś kontynuowanie postępowania w oparciu o niekompletny i niezgodny z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek inwestora.
W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", o jakim mowa była powyżej, winno zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.).
Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu, wskazuje, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Jak wynika z załączonej do akt sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przy jej przeprowadzeniu zaniechano wyjaśnienia, czy obszar analizowany został określony zgodnie z powołanymi powyżej przepisami rozporządzenia. W szczególności z załączonych dokumentów nie sposób skontrolować, czy obszar analizowany odpowiada wymaganiom określonym w § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.
W powołanym powyżej rozporządzeniu określono również zasady dotyczące określania poszczególnych cech planowanej inwestycji wskazując m.in. w § 5 ust. 1, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Tymczasem zarówno w części tekstowej przeprowadzonej analizy, jak i w samej decyzji ustalającej warunki zabudowy, wskaźnik ten ustalono jako: "powierzchnia nowej zabudowy: do 60 m2". Oznacza to, że współczynnik powyższy został ustalony w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem przepisów rozporządzenia. Nie można określić go bowiem w kategoriach wielkości powierzchni zabudowy, lecz jako stosunek wskaźnika zabudowy działki (terenu) do zabudowy występującej na terenie objętym analizą.
Sąd zwraca również uwagę, że w odniesieniu do cech zabudowy, w postaci szerokości elewacji frontowej oraz powierzchni nowej zabudowy, organ ustalił je poprzez określenie, że szerokość elewacji frontowej ma wynosić do 27 metrów, a powierzchnia nowej zabudowy do 60 m2. Podkreślenia jednak wymaga, że zgodnie z ugruntowanym już w orzecznictwie stanowiskiem, przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus.
Również decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1485/05, Baza NSA).
Z załączonej do akt sprawy analizy wynika, że wskaźniki zabudowy planowanej inwestycji zostały określone w sposób nieprecyzyjny. Posłużono się bowiem określeniem poszczególnych wskaźników w sposób niedookreślony, podając poszczególne wartości jako wartości "do" (szerokość elewacji frontowej ma wynosić do 27 metrów, a powierzchnia nowej zabudowy do 60 m2). Nie sposób więc ustalić, jakie wskaźniki są w istocie dopuszczalne w sprawie. Organ prowadzący postępowanie nie dokonał oceny powyższej analizy i w konsekwencji powielił powyższy błąd w treści decyzji nie wskazując w sposób jasny i precyzyjny wskaźników zabudowy, co wskazuje na wadliwość decyzji o warunkach zabudowy.
Analiza przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy jest uzależniona nie tylko od stwierdzenia, czy inwestycja spełnia ustawowy wymóg "dobrego sąsiedztwa", ale również od spełnienia warunków związanych z obsługą planowanej inwestycji. Procesowym przejawem powyższej zasady jest przepis art. 54 pkt 2 lit c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie wskazano, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego (oraz o warunkach zabudowy, w oparciu o przepis art. 64 ustawy) powinna określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, między innymi w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Analiza wydanej w sprawie decyzji wskazuje, że organ zaniechał określenia powyższych warunków. Na żadnym etapie postępowania nie zwrócono się o uzgodnienie projektu decyzji z właściwym zarządcą drogi, stosownie do dyspozycji art. 53 ust. 1 pkt 9 ustawy i w rezultacie nie znalazło to swojego odzwierciedlenia w decyzji o warunkach zabudowy, gdzie ograniczono się jedynie do wskazania, że działka posiada dostęp do drogi publicznej.
Innymi słowy nie ustalono, w jaki sposób ma wyglądać obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji, co jest o tyle istotne, że dotyczy ona rozbudowa lokalu handlowo – usługowego. Samo określenie, że droga publiczna istnieje, uznać należy za niewystarczające w świetle przytoczonych powyżej przepisów.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, jakim jest brak zgody skarżącej – współwłaścicielki nieruchomości, na jakiej ma być zlokalizowana inwestycja –wskazać należy, że zarzut powyższy jest nieuzasadniony. Jak prawidłowo podniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze stosownie do treści art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, jak również nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Innymi słowy, jej wydanie nie ma wpływu na stosunku pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości, jak również nie powoduje, że inwestycja, w kształcie określonym w decyzji o warunkach zabudowy, w ogóle powstanie. Na dalszym etapie postępowania, a więc przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor musi wykazać się prawem do gruntu, i wtedy to też możliwe jest wyrażenie przez współwłaściciela nieruchomości sprzeciwu od planowanej inwestycji.
Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 52 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy.
Dodatkowo organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., a więc naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza T. Ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane są do uwzględnienia poczynionych w niniejszym uzasadnieniu rozważań, a w szczególności wezwać inwestora do złożenia precyzyjnego i zgodnego z art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosku o wydanie warunków zabudowy. Sama ocena, czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna być dokonana na podstawie prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym, w przypadku wydania decyzji korzystnej dla inwestora, w jej treści powinny znaleźć się wszystkie elementy przewidziane przepisami prawa.
O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy