Uzasadnienie
Starosta [...] działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), w latach 2008-2009 przeprowadzał modernizację ewidencji gruntów i budynków dla obrębu ewidencyjnego [...], gmina [...] powiat [...] w zakresie danych ewidencyjnych dotyczących gruntów oraz założenie ewidencji budynków i lokali. Założono, że podstawowymi elementami opracowanego w ramach modernizacji projektu operatu opisowo-kartograficznego będzie mapa ewidencyjna, rejestr gruntów, rejestr i kartoteka budynków oraz rejestr i kartoteka lokali (dowód: Informacja o rozpoczęciu prac geodezyjnych - karta nr 28 akt administracyjnych). Sporządzony w wyniku przeprowadzenia modernizacji projekt operatu z dniem [...] kwietnia 2009 r. stał się operatem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu ewidencyjnego [...], gmina [...].
J. B. skierowanym do Wojewody Wielkopolskiego pismem z dnia 25 lipca 2009 r., które w dniu 31 lipca 2009 r. wpłynęło do Starosty [...], zakwestionował działanie tego organu w zakresie przeprowadzonej modernizacji gruntów dotyczących działki nr [...]/x obręb [...], której jest właścicielem. Zarzucił, że wyniku modernizacji został pozbawiony ok. [...] m2 gruntu, tymczasem w księdze wieczystej przysługująca mu własność gruntowa wynosi 100 m2. Oczekuje, że przeprowadzona modernizacja wielkości jego działki nie umniejszy. Podniósł, że przy ustalaniu granic należy uwzględniać tytuły własności oraz mapy i dokumenty z ksiąg wieczystych, które posiadają moc dowodową. Tymczasem Starostwo do modernizacji przyjęło nowe pomiary i wprowadziło zmiany w rejestrach, a o czynnościach przeprowadzonych podczas modernizacji nie powiadomiło zainteresowanych, w tym i jego osoby. Zakwestionował wprowadzenie zmian w rejestrze z pominięciem trybu wydania decyzji administracyjnej. Wniósł o unieważnienie rejestru gruntów [...] dla działki nr [...]/x.
Postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] października 2009 r., utrzymanym w mocy przez postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2010 r., pismo J. B. z dnia 25 lipca 2009r. zostało przekazane Staroście [...] do rozpatrzenia jako zarzuty złożone do danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków oraz jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków dotyczących działki nr [...]/x obręb ewidencyjny [...].
Decyzją z dnia [...] 2010r. Nr [...] Starosta [...] odrzucił zarzuty J. B. zgłoszone wnioskiem z dnia 25 lipca 2009 r. do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym sporządzonym w ramach modernizacji prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego [...], Gm. [...] powiat [...] woj. wielkopolskie, w zakresie działki nr [...]/x. Decyzja ta została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów podniesionych przez J. B. w odwołaniu, uznał jednakże, iż stronom nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu oraz prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co naruszyło art. 10 kpa, art. 79 kpa i art. 81 kpa i w konsekwencji wymagało ponownego przeprowadzenia postępowania.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] ponownie orzekł o odrzuceniu przedmiotowych zarzutów. W podstawie prawnej decyzji powołano przepis art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 173, poz. 1287 ze. zm., dalej: Prawo geodezyjne i kartograficzne).
W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania oraz przedstawił wynikający z zapisów ewidencji stan prawny działki nr [...]/x. Starosta podał, iż na mocy orzeczenia Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego w Z. z [...] 1947 r. J. B. otrzymał działkę o pow. ok. [...] ha użytków rolnych, dom mieszkalny [...] z [...], przy czym zaznaczono, że sala jest przeznaczona do ogólnego użytku gromady. W orzeczeniu tym zawarto zastrzeżenie, ze ostateczne ustalenie obszaru gospodarstwa, nie wykluczając jego umniejszenia, zostanie dokonane w toku akcji regulacyjnej, na podstawie przepisów instrukcji Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych z 12 maja 1948 r. W dniu [...] 1948 r. ta sama Komisja nadała J. B. tytuł własności wymienionych nieruchomości, zaznaczając jak poprzednio takie same zastrzeżenia.
W latach 1951-1953 przeprowadzono regulację gruntów wsi [...], zgodnie z sporządzonym wykazem rozdysponowania budynków pod poz. [...] J. B. wskazano jako posiadacza [...]. J. B. otrzymał gospodarstwo składające się z działek nr [...] - o pow. [...] ha, nr [...] - o pow. [...] ha i część działki nr [...] - o pow. [...] ha, nie zgłaszając zastrzeżeń do ustalonych miar i powierzchni. W dniu [...] 1971 r. Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w Z. sporządziło protokół oszacowania gospodarstwa nr [...], w którym wymieniono działki nr [...], [...] i [...] i w opisie podano, że gruntów rolnych jest [...] ha, łąk [...] ha, teren osiedlowy [...] ha. Działka nr [...]/x powstała w wyniku podziału działki nr [...] i jej powierzchnia została wprowadzona do operatu ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu związanego z modernizacją gruntów i budynków. Uprzednia powierzchnia działki nr [...]/x została określona z dokładnością do 0,01 ha czyli jednego ara, zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 2 obowiązującym w 1971 r. załącznikiem do Zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów – zasady i sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów oraz sporządzania wykazów gruntów (M.P.
Nr 11 poz. 98). Powierzchnia ta zachowała swoją ważność do wykonania i zakończenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków obr. [...] zgodnie z § 83 rozporządzenia. Wprowadzenie do ewidencji gruntów powierzchni tej działki z dokładnością do 1 metra kwadratowego nastąpiło na podstawie dokumentów wykonanych przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego (wykazu zmian danych ewidencyjnych) w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...].
Działki powstałe z podziału działki nr [...], tj. [...], [...], [...]/x, [...], [...], [...], [...], [...], [...], zostały wydzielone geodezyjnie na podstawie operatów pomiarowych wykonanych przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w Z. w roku 1971. Podziały w owym czasie nie były zatwierdzane decyzją administracyjną, a ustawą z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązek wydawania decyzji dotyczył zatwierdzania tylko niektórych podziałów nieruchomości.
Kończąc organ wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu stronom zapewniono czynny udział.
W odwołaniu od decyzji Starosty J. B. zarzucił brak jasnego określenia w jaki sposób, kiedy, na czyj wniosek oraz na podstawie jakich czynności i dokumentów własnościowych podziałowi uległa działka nr [...] na działkę nr [...] o pow. [...] m2 dla Gminy [...] i działki nr [...] o powierzchni [...] ha dla J. B. Zdaniem skarżącego to z nieprawidłowości podziału działki nr [...] bierze początek spór o brak właściwego metrażu działki nr [...]/x i pozostałych działek. Starosta starając się wybrnąć z nieprawidłowego podziału działki nr [...] w celu utworzenia działki nr [...] dla Gminy [...], stara się zaokrąglać grunty w działkach rodziny B., czego przykładem jest obecna modernizacja, w której nikt z właścicieli ww. działek nie brał udziału. Zarzucając organowi naruszenie art. 10 kpa skarżący podniósł, że rejestr gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości.
Zaskarżonej decyzji zarzucił nieprawidłowe ustalenie podstawy prawnej do ustalenia prawa własności działki pierwotnie nadanej J. B. Wskazał, że własność działki została nadana na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. Organ przyjął w tym zakresie inną podstawę prawną. Starosta nie ujawnia jak mogło dojść do wydzielenia i przejęcia zabudowanej działki nr [...] dla Gminy [...] w 1971 r.
Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [..], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ II instancji opisał przebieg postępowania oraz przedstawił tryb prowadzenia postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, przetaczając treść przepisów art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454). Organ wskazał, iż z dokumentacji pozyskanej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Z. wynika, że Starosta [...] przeprowadził postępowanie modernizacyjne dla obrębu ewidencyjnego [...] w trybie art. 24a powołanej ustawy, z poszanowaniem wymogów określonych tym przepisem.
Organ podał, iż postępowanie przeprowadzono w oparciu o projekt modernizacji zatwierdzony 26 czerwca 2008 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu, a informacja o rozpoczęciu prac geodezyjnych mających na celu modernizację była wywieszona w siedzibie Starostwa Powiatowego w Z. w okresie od 24 listopada 2008 r. do 6 marca 2009 r. oraz w siedzibie Urzędu Gminy [...] w okresie od 28 listopada 2008 r. do 6 marca 2009 r. W dniach od 6 do 27 kwietnia 2009 r. w siedzibie Starostwa wyłożony został do wglądu zainteresowanych projekt operatu opisowo-kartograficznego. Informacja o terminie i miejscu wyłożenia została podana do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie jej na tablicy ogłoszeń w siedzibach Starostwa oraz Urzędu Gminy [...] w terminie od 20 marca do 27 kwietnia 2009 r. oraz poprzez ogłoszenie jej w prasie o zasięgu krajowym. Po upływie terminu określonego w art. 24a ust. 4 i ust. 9 ustawy operat opisowo-kartograficzny stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informacja ta została zamieszczona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z [...] 2009 r. Nr [...] poz. [...].
Wskazano następnie, że pismo J. B. z dnia 25 lipca 2009 r. wniesione zostało w terminie 30 dni od dnia tego ogłoszenia. Organ wyjaśnił, że do momentu zastąpienia rejestru gruntów prowadzonych na papierze w technice ręcznej obowiązywał zapis powierzchni działek z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, czyli do 1 ara. Uruchomienie systemu informatycznego umożliwiającego prowadzenie ewidencji obejmującej pełen zakres danych ewidencyjnych wprowadziło zapis powierzchni działek z dokładnością czterech miejsc po przecinku – puste miejsca system informatyczny uzupełnił zerami. W dalszej kolejności organ wyjaśnił kwestie związane z dokładnością zapisu powierzchni działek w ewidencji gruntów i budynków. Dekretem Rady Państwa z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6 poz.
32) wprowadzona została jednolita ewidencja gruntów i budynków na terenie państwa polskiego. Na podstawie przepisów dekretu wydana została instrukcja Ministra Rolnictwa z dnia 21 kwietnia 1955 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów, zasad sporządzania wykazów gruntów oraz opłat za odrys z map i za odpisy oraz wyciągi z rejestrów i dokumentów stanowiących część składową operatu ewidencyjnego na obszarze gromad, osiedli i miast nie stanowiących powiatów (M.P. Nr 38 poz. 379). Zgodnie z §10 ust. 2 pkt 1 ww. instrukcji powierzchnie użytków wpisywano do rejestru dla gruntów gromady w hektarach i arach z dokładnością do 1 ara (0,01 ha). Instrukcja Ministra Rolnictwa z dnia 21 kwietnia 1955 r. została uchylona zarządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11 poz. 98 ze zm.). Zgodnie z §1 ww. zarządzenia zasady i sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów oraz sporządzania wykazów gruntowych określały przepisy zawarte w załączniku. W myśl tego załącznika ogólny obszar działki, na terenach gromad, należało podać z dokładnością zapisu do 100 m2 (0,01 ha). Przepis §11 ust. 3 pkt 5 załącznika do zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r. dopuszczał możliwość wykazywania dla terenów gromad, w operatach ewidencji gruntów, powierzchni w metrach kwadratowych, jednak tylko w przypadkach, gdy względy natury gospodarczej lub technicznej za tym przemawiały oraz dla działek, będących przedmiotem odrębnego władania, mniejszych od 100 m2 (1 ar). Powyższe przepisy, dotyczące dokładności zapisu powierzchni działek na terenach wiejskich, obowiązywały do wejścia w życie rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 158 poz. 813 ze zm.). Zgodnie z §4 ust. 8 ww. rozporządzenia pole powierzchni działki określa się w hektarach i wykazuje z dokładnością zapisu do 1 m2. W myśl § 62 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków pole powierzchni działki ewidencyjnej oblicza się na podstawie współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych i określa się w hektarach z dokładnością zapisu do 0,0001 ha. Organ odwoławczy zwrócił następnie uwagę, że zgodnie z § 83 ww. rozporządzenia do czasu wykonania modernizacji ewidencji zachowują swoją ważność, w zakresie określonym przepisami ustawy, dane ewidencyjne uwidocznione w ewidencji prowadzonej przed wejściem w życie rozporządzenia.
Z akt sprawy wynika, że działka nr [...]/x o powierzchni 0,01 ha powstała w 1971 r. w wyniku podziału działki [...]. Powierzchnia działki nr [...]/x została określona z dokładnością do 0,01 ha czyli do 1 ara (100 m2), zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 2 załącznika do zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r., które obowiązywało w 1971 r. Taki zapis powierzchni dla przedmiotowej działki był ujawniony w rejestrze gruntów do czasu przeprowadzenia modernizacji ewidencji. Powołując wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 kwietnia 1997 r. organ wyjaśnił, iż jeżeli niezgodność powierzchni nieruchomości podanej w księdze wieczystej z danymi z ewidencji gruntów wynika nie ze zmiany granic nieruchomości, lecz z nowych, dokładniejszych jej pomiarów, wystarczającą podstawą sprostowania oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z ewidencji gruntów.
Kończąc organ odwoławczy stwierdził, że w świetle dokumentacji zgromadzonej w sprawie organ I instancji zasadnie odrzucił zarzuty J. B..
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniósł J. B., z wnioskiem o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację przytoczoną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący ponownie podniósł, że naruszono jego prawo własności i wskazał, iż przez cały czas płaci podatek od nieruchomości od powierzchni, której w świetle danych przyjętych do ewidencji nie posiada. Ponownie zakwestionował skomunalizowanie działki nr [...]/1, która została nadana jego ojcu na własność. Zdaniem skarżącego skarga jest uzasadniona w świetle naruszenia zasad prawa administracyjnego oraz przepisów ustawy, w szczególności wobec posługiwania się przez organ dokumentami z rejestru gruntów działki nr [...]/x, które nie mogą stanowić prawa bowiem nie są wydane w formie decyzji administracyjnej. Podniósł, że ewidencję założono nie podając w oparciu o jakie dokumenty dokonano wpisu.
Zarzucił organowi nie przeprowadzenie postępowania dowodowego i nie załączenie do akt sprawy dokumentów na podstawie których dokonano modernizacji ewidencji, w toku przeprowadzania której stronom nie zapewniono czynnego udziału. Wniósł o zobowiązanie organu do ujawnienia tych dokumentów. W końcowej części skargi wyjaśnił, iż dotąd Starosta nie wydał decyzji o zmianie danych w ewidencji w wyniku modernizacji. Do skargi załączył kserokopie pism z dnia 23.12.2009 r. oraz 10.03.2010 r., kserokopię notatki służbowej z 30.06.2010 r. oraz protokół z dnia 16.03.2010 r.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 16 lutego 2012 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm). Ocena zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd przy zastosowaniu kryterium legalności wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd nie stwierdził bowiem w kontrolowanym postępowaniu naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia przepisów prawa procesowego w takim stopniu, że mogłyby one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organy prawidłowo orzekły w niniejszej sprawie o odmowie uwzględnienia zarzutów skarżącego do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym w zakresie działki nr [...]/x.
Pismem z dnia 25 lipca 2009 r. skarżący J. B. wniósł zarzuty do operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...] gmina [...], opracowanego w ramach modernizacji tejże ewidencji, przeprowadzanej w latach 2008-2009. Zarzuty odnosiły się do danych zawartych w rejestrze gruntów dla działki nr [...]/x. W tym miejscu wskazać należy, iż jak wynika z akt sprawy, działka nr [...]/x powstała w wyniku podziału działki nr [...], która wraz z działkami nr [...] i nr [...] wchodziła w skład gospodarstwa nr [...], którego własność nabył J. B. – ojciec skarżącego. Z działki nr [...] wydzielono m.in. działki nr [...] (własność J. B.), nr [...]/x (własność skarżącego J. B.) oraz nr [...] (własność T. B.). Pismem z dnia 10 lipca 2009 r. J. B., J. B. oraz T. B. zakwestionowali opracowany w wyniku modernizacji ewidencji operat opisowo-kartograficzny. W tut. Sądzie pod sygnaturą akt II SAB/Po 47/10 zarejestrowana została skarga J. B. i J. B. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów wniesionych pismem z dnia 10 lipca 2009 r. Wyrokiem z dnia 19 października 2011 r. tut.
Sąd uznał skargę za zasadną, a w jego uzasadnieniu Sąd wskazał, że konieczność nadania biegu pismu z dnia 10 lipca 2009 r. nie będzie dotyczyła działki nr [...]/x, co do której J. B. zgłosił zarzuty pismem z dnia 25 lipca 2009 r. Kserokopię tego pisma, załączonego do akt sprawy II SAB/Po 47/10, Sąd załączył do akt sądowych niniejszej sprawy (karta akt nr 48).
Odnosząc się w pierwszej kolejności do tych zarzutów skargi, które zarzucają organom prowadzącym ewidencję gruntów i budynków arbitralność działania, wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków jest starosta (art. 22 ust. 1). Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy w odniesieniu do gruntów, które dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1).
Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 ust. 1 ustawy).
Określając przedmiot ewidencji gruntów oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego, ustawa w zasadzie nie reguluje zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian. W czasie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Z przepisów rozdziału 3 powołanego rozporządzenia wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, to jest utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Aktualizacja zaś operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1). Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania.
Usuwanie zatem błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć.
Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek (§ 46 ust. 1). W rozpatrywanej sprawie postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian wszczął z urzędu Starosta. Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Albo w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w związku z § 48 ust. 1 i 2, w szczególności pkt 6 rozporządzenia), o czym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Tę drugą formę organ stosuje wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany.
Zgodnie z § 55 rozporządzenia modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia (pkt 1), modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu (pkt 2), poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych (pkt 3). Wskazać w tym miejscu należy, że istotą modernizacji jest unowocześnianie, usprawnianie. W myśl § 56 powołanego wyżej aktu działania modernizacyjne, o których mowa w § 55 pkt 1 i 2, wykonuje się w sposób ciągły, w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego na zasadach i w trybie, o których mowa w § 45-49 oraz kompleksowo, na zasadach i w trybie określonych przepisami rozdziału 2, z zastrzeżeniem § 82.
Modernizacja ewidencji gruntów i budynków nie jest przeprowadzana w ramach typowego postępowania administracyjnego, które kończy wydanie decyzji administracyjnej. Przepis art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zapewnia jednakże jawność działania organów przeprowadzających modernizację, jak również czynny udział zainteresowanych osób, które mogą zgłaszać uwagi oraz zarzuty do danych zawartych w sporządzonym w wyniku modernizacji operacie opisowo-kartograficznym. W rozpatrywanym przypadku całość prac modernizacyjnych przeprowadzono w trybie i na zasadach określonych w art. 24a powołanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem informacja o przystąpieniu do modernizacji została podana do publicznej wiadomości i ogłoszona w sposób określony w ust. 2 i 3, a następnie, stosownie do art. 24a ust. 4, projekt operatu opisowo - kartograficznego wyłożono na okres 15 dni roboczych do wglądu w siedzibie Starostwa [...] oraz w Urzędzie Gminy [...]. Po upływie terminu wyłożenia, projekt stał się z dniem 28 kwietnia 2009 r. obowiązującym operatem ewidencji gruntów i budynków, co zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.
Zarzuty J. B. wniesione pismem z dnia 25 lipca 2009 r. Starosta [...] rozpatrzył w oparciu o przepis art. 24a ust. 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji. Zarzuty zgłoszone po upływie terminu określonego w ust. 9, to jest po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o tym, że projekt operatu stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, w myśl art. 24a ust. 12 są traktowane jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją. W rozpatrywanym przypadku zarzuty wniesione zostały w terminie określonym w ust. 9 art. 24a. Wszczęte zostało więc postępowanie w kwestii zarzutów co do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym, w zakresie wykazanej powierzchni działki nr [...]/x. Oznacza to, że wszczęto postępowanie w zakresie danych zawartych w modernizowanym operacie ewidencji i gruntów, a nie odnośnie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, będącą efektem działań modernizacyjnych.
Zaskarżone decyzje zostały wydane po rozpatrzeniu wniesionych zarzutów do operatu oraz wynikających z jego modernizacji zmian w ewidencji gruntów. W uzasadnieniach podjętych w sprawie decyzji organy obu instancji w sposób jasny i wyczerpujący wyjaśniły, co stanowiło istotę zmian przyjętych w stosunku do działki skarżącego.
Skarżący wywodzi, iż w wyniku modernizacji doszło do zmniejszenia powierzchni jego działki z 0,01 ha do 0,0059 ha, którą to powierzchnię pola działki nr [...]/x odnotowano w zmodernizowanym operacie. Skarżący kwestionuje dokumentację zgromadzoną w ewidencji gruntów działek powstałych w wyniku podziału w 1971 r. działki nr [...], w tym działki nr [...]/x, kwestionuje również prawidłowość czynności geodezyjnych, podjętych w ramach modernizacji operatu i żąda ujawnienia dokumentacji w oparciu o którą dokonano nowych wpisów w ewidencji. Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, iż w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji organów obu instancji w sposób wyczerpujący wyjaśniono, w oparciu o jakie dokumenty dokonywano kolejnych wpisów w ewidencji oraz jaki stan prawny obowiązywał na przestrzeni od dnia przejęcia na własność gospodarstwa przez J. B. - ojca skarżącego. Podano, iż na mocy orzeczenia Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego w Z. z [...] 1947 r. J. B. otrzymał działkę o pow. ok. [...] ha użytków rolnych, dom mieszkalny [...] z [...], przy czym zaznaczono, że sala jest przeznaczona do ogólnego użytku gromady.
W orzeczeniu tym zawarto zastrzeżenie, ze ostateczne ustalenie obszaru gospodarstwa, nie wykluczając jego umniejszenia, zostanie dokonane w toku akcji regulacyjnej, na podstawie przepisów instrukcji Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych z 12 maja 1948 r. W dniu [...] 1948 r. ta sama Komisja nadała J. B. tytuł własności wymienionych nieruchomości, zaznaczając jak poprzednio takie same zastrzeżenia. W latach 1951-1953 przeprowadzono regulację gruntów wsi [...], zgodnie z sporządzonym wykazem rozdysponowania budynków pod poz. [...] J. B. wskazano jako posiadacza sali, gospody, domu mieszkalnego, stodoły i chlewu. J. B. otrzymał gospodarstwo składające się z działek nr [...] - o pow. [...] ha, nr [...] - o pow. [...] ha i część działki nr [...] - o pow. [...] ha, nie zgłaszając zastrzeżeń do ustalonych miar i powierzchni. W dniu [...] 1971 r. Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w Z. sporządziło protokół oszacowania gospodarstwa nr [...], w którym wymieniono działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] i w opisie podano, że gruntów rolnych jest [...] ha, łąk [...] ha, teren osiedlowy [...] ha.
Działka nr [...]/x powstała w wyniku podziału działki nr [...] i jej powierzchnia została wprowadzona do operatu ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu związanego z modernizacją gruntów i budynków. Uprzednia powierzchnia działki nr [...]/x została określona z dokładnością do 0,01 ha czyli jednego ara, zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 2 obowiązującym w 1971 r. załącznikiem do Zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów – zasady i sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów oraz sporządzania wykazów gruntów (M.P. Nr 11 poz. 98). Powierzchnia ta zachowała swoją ważność do wykonania i zakończenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków obr. [...], zgodnie z § 83 rozporządzenia.
Starosta [...] przeprowadzał kompleksową modernizację ewidencji gruntów [...] obręb [...], w sprawie miały więc zastawanie przepisy rozdziału 2 rozporządzenia " Zakładanie ewidencji gruntów i budynków". Zgodnie z § 35 rozporządzenia źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są: materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, wyniki pomiarów fotogrametrycznych, wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych, dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne, dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, wyniki oględzin (pkt 1-7).
Stosownie do § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: m.in. w celu podziału nieruchomości (pkt 2), w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości (pkt 4), przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków (pkt 6). Powyższe wskazuje, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykonuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego. Analiza powołanych powyżej przepisów wskazuje, iż w odniesieniu do działki skarżącego dla przebiegu jej granic oraz ustalenia jej powierzchni znaczenie miało zarówno postępowanie uwłaszczeniowe, jak i dokumentacja geodezyjna sporządzona na potrzeby późniejszej regulacji gruntów wsi [...].
To wówczas dokonano pomiarów fonometrycznych, ustalono również przebieg granic oraz oznaczono znaki graniczne. Wyniki tych prac składają się na dokumentację zgromadzoną w ewidencji gruntów dla działki nr [...]/x.
W rozpatrywanym przypadku w wyniku prac modernizacyjnych uprawniony geodeta w oparciu o dokumentację zgromadzoną w ewidencji, która została załączona do akt administracyjnych niniejszej sprawy (karty nr 1 – 16), w związku z odnotowaną powierzchnią działki nr [...]/x z dokładnością zapisu do 100 m2, czyli 1 ara (0,01 ha), określił jej pole powierzchni w hektarach z dokładnością zapisu do 0,0001 ha. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 8 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, pole powierzchni działki określa się w hektarach i wykazuje z dokładnością zapisu do jednego metra kwadratowego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 83 ww. rozporządzenia do czasu wykonania modernizacji ewidencji zachowywały swoją ważność, w zakresie określonym przepisami ustawy, dane ewidencyjne uwidocznione w ewidencji prowadzonej przed wejściem w życie rozporządzenia.
Takie właśnie zapisy powierzchni pola działki nr [...]/x począwszy od jej wydzielenia odnotowane były w ewidencji, a przeprowadzona modernizacja pozwoliła określić pole powierzchni działki, w oparciu o przepis § 62 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem pole powierzchni działki ewidencyjnej oblicza się na podstawie współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych. Z akt sprawy wynika, że przed modernizacją powierzchnia działki nr [...]/x została określona z dokładnością do 0,01 ha czyli do 1 ara (100 m2), zgodnie z §11 ust. 2 pkt 2 załącznika do zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r., które obowiązywało w 1971 r. Taki zapis powierzchni dla przedmiotowej działki był ujawniony w rejestrze gruntów do czasu przeprowadzenia modernizacji ewidencji. Wprowadzenie do ewidencji gruntów powierzchni działek z dokładnością do 1 m2 nastąpiło na podstawie dokumentów wykonanych w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego - wykazu zmian danych ewidencyjnych.
W zakresie istotnym dla niniejszej sprawy w wykazie zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...]/x, sporządzonym przez uprawnionego geodetę (A. R.), pod pozycją pole powierzchni w ha odnotowano: stan dotychczasowy - 0,01 ha, stan nowy – [...] ha (karta nr 19 akt administracyjnych), w wykazie zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki [...]: stan dotychczasowy - [...] ha, stan nowy – [...]ha (karta nr 18 akt administracyjnych), w wykazie zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki [...]: stan dotychczasowy - [...] ha, stan nowy –[...] ha (karta nr 17 akt administracyjnych).
Ponieważ ewidencja gruntów i budynków ma odzwierciedlać stan prawny, a w zakresie wynikającym z przepisów także stan faktyczny, Starosta [...] zobligowany był przeprowadzić modernizację ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...]. W tych okolicznościach uznać należało, ze zakwestionowane rozstrzygnięcia organów administracji zostały wydane na podstawie i w granicach prawa, z uwzględnieniem towarzyszących im okoliczności faktycznych, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sporządzonej zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Również zarzut naruszenia art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutów nie obejmuje bowiem prowadzenia przez organ prowadzący ewidencję gruntów postępowania a meritii, w tym przeprowadzenia w sprawie żądanych przez stronę ustaleń, które wiązałyby się z przeprowadzaniem czynności ustalenia przebiegu granic działek (art. 31 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne).
Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.
O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono w oparciu o przepis art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z §18 ust. 1 pkt 1c) oraz §19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163 poz. [...]48 ze zm.).