Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Architekt Miejski Urzędu Miasta i Gminy w P., powołując się na upoważnienie Burmistrza Miasta i Gminy, na podstawie art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku I. i A. J., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego na terenie położonym w P. przy Al. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...]i nr [...], obręb P.. W decyzji wskazano, że lokalizacja obiektu, w tym nieprzekraczalne linie zabudowy zostały oznaczone w załączniku graficznym nr 1, z którego wynika, iż obiekt ma być wybudowany w granicy z działkami nr [...] i [...]. Powierzchnia obiektu została określona na max 75 m2, przy szerokości elewacji frontowej ok. 5 m.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że obszar objęty wnioskiem inwestorów nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie zatem z art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla przedmiotowej inwestycji przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeprowadzona analiza wykazała, że na terenie objętym analizą występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie bliźniaczej oraz sporadycznie w zabudowie wolnostojącej z towarzyszącymi zabudowaniami gospodarczymi i garażowymi zlokalizowanymi w większości w granicy z sąsiadującymi działkami.
Zdaniem organu dla planowanej inwestycji został spełniony wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 wyżej cytowanej ustawy tj. wymóg występowania na działce sąsiedniej obsługiwanej z tej samej drogi publicznej obiektów, na podstawie których można określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, wykorzystania terenu. Usytuowanie budynków garażowych i gospodarczych w analizowanym obszarze w granicy z działkami sąsiednimi wynika z bardzo małej powierzchni działek (od ok. 270 m2 do 500 m2), a zwłaszcza ich szerokości wynoszącej od 9 m do 17 m. Przedmiotowa działka ma pow. ok. [...] m2 oraz szerokość 9 m, niemożliwe jest zatem zachowanie odległości 3-4 m od granic działek sąsiednich. Zdaniem organu możliwa jest lokalizacja inwestycji bezpośrednio w granicy z działką nr[...]z uwagi na usytuowanie na działce sąsiedniej budynku garażowo-gospodarczego przy granicy z planowaną inwestycją.
Jak wskazano w decyzji wyniki przeprowadzonej analizy stanowią załącznik nr 2 do decyzji.
Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyli M. i M. Ż. Skarżący kwestionowali wyrażenie zgody na budowę budynku o tak znacznych gabarytach w granicy ich nieruchomości.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając ustalenia organu pierwszej instancji.
Postanowieniem z dnia [...] Architekt Miejski, powołując się na upoważnienie Burmistrza Miasta i Gminy sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w decyzji z dnia [...] w ten sposób, że w załączniku graficznym od decyzji linie rozgraniczające terenu inwestycji obrysowują granice działek nr [...]oraz [...], a nie tylko działki nr [...].
Powyższa decyzja organu odwoławczego jest przedmiotem skargi M. i M. Ż. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżących decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 4, 107 § 1-3 kpa oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący wskazali na rozbieżności w treści decyzji organu I instancji z jej załącznikiem graficznym, co do linii rozgraniczających i błędne określenie analizowanego obszaru.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona.
Wniosek inwestorów o ustalenie warunków zabudowy dla budynku gospodarczo-garażowego został złożony w dniu [...] września 2004 r., a więc w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), zwanej dalej u.p.z.p.
Zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1 ustawy, podstawowym elementem prawnym kształtowania przestrzeni jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Prócz ustalenia przeznaczenia terenu i rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, rozstrzyga on o sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu.
W przypadku braku planu miejscowego gmina zasadniczo nie rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów, natomiast funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy zamierzona inwestycja, przejmują decyzje administracyjne (art. 4 ust. 2). Są to decyzja o warunkach zabudowy (art.
- 59) oraz decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50).
Zgodnie z treścią przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu (gdy na danym obszarze nie obowiązuje plan miejscowy) polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części.
Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60). Uzgodnienia jako element procedury wydawania decyzji zostały uregulowane w art. 106 kpa.
Jak wskazuje art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy składa się z części opisowej (określającej rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych) oraz z części graficznej (oznaczającej linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie katastralnej w odpowiedniej skali 1:500 lub 1:1000).
Zgodnie z art. 60 ust. 4 wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedza sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy, składającego się również z części opisowej i graficznej, przez osoby profesjonalnie przygotowane do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Autor projektu decyzji musi, zgodnie z powołanym wyżej przepisem, należeć do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów, o czym decyduje wpis na listę odpowiedniego samorządu.
Autorstwo osoby sporządzającej projekt decyzji powinno być udokumentowane w aktach sprawy. Projekt przygotowany przez osoby wskazane w art. 50 u.p.z.p. podlega akceptacji organu właściwego do wydania decyzji. Organ ten ponosi też odpowiedzialność za całe rozstrzygnięcie.
Zgodnie z art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,
- 2. teren ma dostęp do drogi publicznej,
- 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,
- 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,
- 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Przepis art. 61 ust. 1 wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającego zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określać dla każdego przypadku oddzielnie. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (art. 53 ust. 3, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1).
Cechy nowej zabudowy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W § 3 rozporządzenia wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia wyniki analizy (zawierające część tekstową i graficzną) stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy katastralnej, w skali 1:500 lub 1:1000 (w stosunku do inwestycji liniowych w skali 1:2000), w czytelnej technice graficznej.
Odnosząc się do postępowania przeprowadzonego w sprawie ustalenia warunków dla zamierzonej przez I. i A. J. inwestycji, Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające dopuściły się naruszenia w/w przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymienionego aktu wykonawczego do ustawy.
Należy bowiem wskazać, że na załączniku graficznym do przeprowadzonej analizy nie zaznaczono w ogóle jaki obszar został objęty analizą. Zakreślenie budynków istniejących na sąsiadujących działkach (nr [...] i nr [...]) wskazuje, iż analizą objęto jedynie te dwie działki. Natomiast zgodnie z treścią art. 61 u.p.z.p. analizą powinny być objęte działki sąsiednie (a nie tylko graniczące). Bowiem pojęcie działki sąsiedniej jest rozumiane jako działki położonej w pobliżu, okolicznym sąsiedztwie działki, na której ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne i obejmuje ono zarówno działki bezpośrednio przylegające do działki objętej inwestycją, jak i działki położone w najbliższej okolicy tworzące pewną urbanistyczną całość, którą jak wskazano wyżej należy określać dla każdego przypadku oddzielnie.
Z załączonych dokumentów wynika, iż granicę obszaru analizowanego zawiera z kolei załącznik do projektu decyzji. Przepisy ustawy oraz aktu wykonawczego do niej (wskazane wyżej) przewidują jednak, że to analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinna określać obszar objęty analizą. Należy też podkreślić, że nieznany jest autor zarówno części graficznej do wyników analizy, jak i do części graficznej projektu decyzji.
Należy też zauważyć, że w załączniku graficznym do wyników analizy linia rozgraniczająca teren inwestycji obejmuje jedynie działkę nr [...]. Taki sam błąd zawiera również projekt decyzji. Wprawdzie organ pierwszej instancji dokonał (już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy) sprostowania swojej decyzji z dnia [...]odnośnie linii rozgraniczających teren inwestycji, obejmując nimi również działkę nr [...], ale w ten sposób powstała sprzeczność pomiędzy treścią decyzji - jej załącznikiem graficznym, a treścią graficzną zarówno projektu decyzji, jak i wyników analizy, stanowiących przecież załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.
Powyższe uchybienia, mające zdaniem Sądu, wpływ na wynik sprawy, skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w pkt. II i III znajduje oparcie w art. 152 i 200 powyższej ustawy.
Należy także podnieść, iż wprawdzie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) umożliwia udzielenie przez wójta (burmistrza, prezydenta) upoważnienia swoim zastępcom lub innym pracownikom urzędu do wydawania aktów administracyjnych, ale decyzje wydawane przez pracowników z upoważnienia wójta powinny zawierać podstawę prawną, z której wynika owo upoważnienie.
W niniejszej sprawie decyzję w imieniu Burmistrza Miasta i Gminy wydał Architekt Miejski, ale do akt nie zostało dołączone upoważnienie Burmistrza do wydawania decyzji w jego imieniu przez Architekta Miejskiego, co organ winien ewentualnie wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W.Batorowicz /-/ M.Górecka /-/ B.Drzazga
Brak podpisu sędziego spowodowany jest jego nieobecnością
/-/ M.Górecka
MK