Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "SKO") decyzją z 24 października 2022 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania G. M. (dalej: "strona") od decyzji Prezydenta Miasta P. z 10 marca 2022 r., nr [...], w sprawie przyznania pomocy pieniężnej w formie specjalnego zasiłku celowego oraz zasiłku celowego pod warunkiem, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.
W dniu 16 lutego 2022 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. wpłynął wniosek strony o pomoc społeczną w zakresie zakupu żywności w kwocie [...]zł za miesiąc marzec-grudzień 2022 r. oraz zakup leków, leczenia i rehabilitacji w wysokości [...] zł.
Dnia 25 lutego 2022 r. odbył się wywiad środowiskowy w formie rozmowy telefonicznej. Aktualny dochód strony to emerytura w kwocie [...]zł. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkuje w domu jednorodzinnym, jest przewlekle chora, posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności, choruje na uporczywe zaburzenia urojeniowe. Oczekiwaniem strony jest przyznanie [...] zł co miesiąc od marca do grudnia 2022 r. na zakup żywności, [...] zł na rehabilitację, leki i leczenie, [...] zł na opał, środków według uznana na zakup odzieży, [...] zł biletu kredytowego, środków na opłacenie rachunków za prąd oraz 377 mln zł zadośćuczynienia. Strona nie przedstawiła żadnych zaświadczeń lekarskich, które mogłyby wskazywać na zasadność dofinansowania. Od lat jest klientką MOPR. Mieszka w domu, utrzymuje go, ale jednocześnie regularnie wnosi o udzielenie pomocy.
Prezydent Miasta P. decyzją z 10 marca 2022 r., nr [...], działając m.in. na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7 pkt 5, 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1 i 2, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej: "u.p.s."), art. 15o ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, dalej: "ustawa COVID-19") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a."), odmówił stronie przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego specjalnego i celowego pod warunkiem zwrotu części lub całości zasiłku na żywność w okresie od lipca do grudnia 2022 r. w wysokości [...] zł, leki, leczenie i rehabilitację w łącznej wysokości [...] zł, opał w wysokości [...] zł, odzież, bieliznę i obuwie według uznania, bilet kredytowany w wysokości [...] zł, opłacenie wszystkich rachunków za prąd i zadośćuczynienie w wysokości 377 mln zł.
Na skutek złożonego odwołania Kolegium decyzją z 12 kwietnia 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że decyzja Kolegium w żadnym stopniu nie odnosi się do przesłanek z art. 41 u.p.s. Poza zrelacjonowaniem stanu faktycznego Kolegium nie poczyniło żadnych własnych ustaleń. Organ II instancji skonstatował jedynie, że ustalenia Prezydenta są prawidłowe i tym samym zaskarżona odwołaniem decyzja odpowiada prawu. Nie ma jednak żadnego wyjaśnienia, dlaczego ta decyzja odpowiada prawu. Organ II instancji nie wyjaśnił na czym polega uznaniowość decyzji, którą wydał w oparciu o art. 41 u.p.s. Nie było zatem uzasadnienia, dlaczego odmowa przyznania pomocy w takim kształcę, w jakim opisał to organ I instancji była zasadna. To, że Kolegium podzieliło pogląd Prezydenta jest niewystarczające dla poprawności wydania decyzji uznaniowej.
Druga okoliczność, która także zwróciła uwagę Sądu jest taka, że SKO nie odniosło sytuacji życiowej skarżącej do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Nie zrekonstruowano znaczenia tego zwrotu, a więc niemożliwym było dokonanie analizy, czy sytuacja, w jakiej skarżąca się znajduje od wielu lat wypełnia zakres wspomnianej klauzuli generalnej. Kolegium poprzestało na wyrażeniu aprobaty dla ustaleń Prezydenta, jednakże jako organ II instancji jest tak samo zobligowane do przeprowadzenia własnych ustaleń jak Prezydent. Rola organu odwoławczego nie sprowadza się jedynie do oceny, czy dane ustalenia zostały poczynione prawidłowo, czy nie. Kolegium powinno więc zająć własne stanowisko w sprawie. W tym zdaniem Sądu przejawia się zasada dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 K.p.a. Nie jest wiadome dlaczego Kolegium podziela stanowisko Prezydenta i dlaczego uważa, że sytuacja skarżącej nie jest nadzwyczajna.
Sąd w dalszej kolejności stwierdził, że poza wykazaniem spełnienia przez skarżącą nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy Kolegium powinno uzasadnić dlaczego pomimo tej nadzwyczajności podejmuje takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Sąd uznał, że decyzja SKO całkowicie wymyka się kontroli sądowej. Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości zaskarżonej decyzji, ponieważ ta nie wpisuje się w wymagania stawiane przez art. 41 u.p.s.
W uzasadnieniu decyzji organu II instancji stwierdzono, że decyzja Prezydenta została wydana zgodnie z prawem, bowiem wydano ją w granicach uznania administracyjnego. Wzięto także pod uwagę brak współpracy skarżącej. Kolegium wskazało również, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe zasadnie wskazało, że skarżącej nie przysługuje żądana pomoc. Zasadą jest to, że w ramach dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy powinien przeprowadzić sam postępowanie wyjaśniające, a jeżeli jego wyniki będą zbieżne z ustaleniami organu rozpoznawczego i będą odpowiadać prawu, decyzję należy utrzymać w mocy. W sprawie całkowicie zabrakło postępowania wyjaśniającego przez co w ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 15 K.p.a. w taki sposób, który w pełni uzasadniał eliminację zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
We wskazaniach co do ponownego rozpoznania sprawy Sąd podał, że SKO kierować się ma wiążącą oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku. Przede wszystkim wydając ponownie decyzję Kolegium rozpozna odwołanie skarżącej mając na uwadze obowiązek wyjaśnienia czym są szczególnie uzasadnione przypadki, o których mowa w art. 41 u.p.s. Kolegium odniesie tak zrekonstruowane przypadki do sytuacji życiowej i materialnej skarżącej, a następnie wyczerpująco uzasadni dlaczego w ramach uznania administracyjnego podjęło takie, a nie inne rozstrzygnięcie.
Kolegium, ponownie rozpatrując sprawę, w uzasadnieniu decyzji przywołanej na wstępie podało, po przywołaniu stanu faktycznego, że rozważono możliwość przyznania zgodnie z postanowieniami art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s. specjalnego zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeb bytowych wskazanych we wniosku z 16 lutego 2022 r. Podkreślono jednocześnie, że należy mieć na uwadze to, że organ pomocy społecznej zaspokaja potrzeby bytowe także innych podmiotów, które mogą być w daleko trudniejszej sytuacji. Poza tym organ nie jest zobowiązany do zaspokojenia każdego żądania strony i to w każdym rozmiarze.
Odnosząc się zaś do sytuacji strony należy mieć na uwadze, że jej dochód przekracza kryterium dochodowe wskazane w ustawie wynoszące 776 zł. Ponadto, organ pomocy społecznej zaspokaja jej podstawowe potrzeby bytowe, np. regularnie przyznając pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości [...] zł. Rozważając żądania podniesione we wniosku z 16 lutego 2022 r. Kolegium nie uznało jednak, aby sytuacja strony wskazywała, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który uzasadniałby przyznanie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego.
Jak podało Kolegium możliwość przyznania pomocy w powyższej formie istnieje, gdy występuje sytuacja nadzwyczajna i doraźnie uzasadniająca możliwość przyznania takiego świadczenia. W sytuacji, jaka wynika z wniosku strony Kolegium uznało, że nie zachodzą takie szczególne przypadki, które pozwoliłyby na zaspokojenie objętych nim potrzeb bytowych. Nie jest możliwe przyznanie specjalnego zasiłku celowego na kilka miesięcy, w tym przypadku na okres od marca do grudnia 2022 r. w kwocie [...]zł na zakup żywności. Nie stanowi nadzwyczajnej, czy szczególnie uzasadnionej sytuacji przyznanie specjalnego zasiłku celowego na zakup leków, na leczenie czy rehabilitację w przypadku przewlekłej choroby. Możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego istnieje do wysokości kryterium dochodowego.
Tym samym tylko z tego względu nie jest możliwa realizacja pozostałych potrzeb bytowych. Poza tym organ pomocy społecznej z uwagi na brak wystarczających środków finansowych własnych nie jest w stanie zrealizować wysokich żądań strony.
W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zarzucając: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy polegającego na obrazie przepisów u.p.s., przez błędną ich wykładnię, - niezgodność z prawem i po raz kolejny przyjęcie, że pod pojęciem podstawowych warunków bytowych nie mieści się żądanie skarżącej, w szczególności przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, błędną interpretację dowodów.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem z 30 grudnia 2022 r. sprawa niniejsza, w oparciu o przywołaną regulację, została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym poinformowano strony postępowania.
Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 24 października 2022 r., nr [...], nie narusza ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej; "P.p.s.a.") dawałby podstawy do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
W pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że zaskarżona obecnie decyzja wydana została po tym, jak wyrokiem z 21 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił poprzednio podjętą przez Kolegium decyzję z 12 kwietnia 2022 r., nr [...] Spostrzeżenie tego jest istotne, bowiem na obecnym etapie, przed ewentualnymi dalszymi rozważaniami, zachodzi potrzeba oceny tego, czy organ administracji publicznej podporządkował się ocenie prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku sądowym i czy zrealizował wyrażone przez ten sąd wskazania co do dalszego postępowania. Wynika to z art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W ocenie tut. Sądu wydając zaskarżoną decyzję Kolegium, pozostając w zgodzie z oceną prawną wyrażoną w wyroku z 21 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], w sposób dostateczny wypełniło wskazania co do dalszego postępowania, jakie zostały w tym wyroku wyrażone. Przede wszystkim Kolegium samodzielnie – nie ograniczając się jedynie do powielenia oceny organu I instancji i działając już w zgodzie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 15 K.p.a. – odniosło się do okoliczności faktycznych określających sytuację skarżącej stwierdzając, że nie zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, o których stanowi art. 41 u.p.s.
Zgodnie z art. 41 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi, 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową.
Jak wyjaśniono już w wyroku z 21 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], wyrażenie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", poprzez które ustawodawca wprowadził kwalifikowaną postać zastosowania tego przepisu, odnieść trzeba do zaistnienia takich okoliczności w życiu skarżącej, które są w zasadzie niespotykane albo rzadko spotykane. Szczególnie uzasadniony przypadek, to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest tak drastyczna w skutkach i ingerująca w plany życiowe, iż nie należy do zdarzeń codziennych, lecz do zdarzeń nadzwyczajnych.
Kolegium wydając zaskarżoną decyzję słusznie wskazało, że w sprawie takie "szczególnie uzasadnione przypadki" nie zachodzą. Podniesiono zwłaszcza, że dochód skarżącej przekracza kryterium dochodowe, a organ pomocy społecznej zaspokaja podstawowe potrzeby bytowe skarżącej, na przykład regularnie przyznając zasiłek na zakup żywności. W tej sytuacji zdaniem tut. Sądu organ prawidłowo nie uznał za szczególnie uzasadnione przypadki potrzeby finansowe skarżącej, jakie wynikały zarówno ze złożonego wniosku, jak i przeprowadzonego postępowania (przeprowadzonej rozmowy telefonicznej). Na okoliczności, które wpisywałyby się w tę przesłankę, nie wskazuje zresztą w swej argumentacji sama skarżąca. Skarżąca nie powołuje się na żadne okoliczności nadzwyczajne, czy doraźne, ale na mające trwać wiele lat działania organu, które doprowadzić miały do niekorzystnej dla niej sytuacji. Również w wyjaśnieniach skarżącej nie sposób w konsekwencji doszukać się szczególnie uzasadnionego przypadku z art. 41 u.p.s.
Wobec nie zaistnienia przesłanki z art. 41 u.p.s. w postaci "szczególnie uzasadnionych przypadków" uwzględnienie wniosku skarżącej nie było możliwe. Wprawdzie oparte o ten przepis rozstrzygnięcie podejmowane jest w ramach tzw. "uznania administracyjnego", na co także zwrócono uwagę w wyroku z 21 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], jednak możliwość pozytywnego załatwienia wniosku powstaje dopiero wówczas, gdy spełnione zostaną konieczne ku temu przesłanki. Inaczej rzecz ujmując, jeżeli – jak w rozpatrywanym przypadku – nie zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki", które łącznie z innymi przesłankami aktualizowałyby dopiero kompetencje z art. 41 u.p.s., to organ administracji publicznej nie ma innej możliwości niż odmówić przyznania wnioskowanego specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku okresowego, zasiłku celowego, czy pomocy rzeczowej pod warunkiem zwrotu.
Wobec powyższego, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalono.