Uzasadnienie
Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 1 września 2022 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. dalej k.p.a.) art. 2 ust. 1, ust. 14 ustawy z dnia 17 grudnia 2021r. o dodatku osłonowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1 ze zm. dalej u.d.o.) w zw. z art. 411 ust. 10j ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 z późn. zm. dalej p.o.ś.) odmówił M. M. wypłaty dodatku osłonowego.
W dniu 19 sierpnia 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o wypłatę dodatku osłonowego wskazując, że prowadzi gospodarstwo domowe jednoosobowe (liczba osób, z uwzględnieniem wnioskodawcy - 1).
Wójt wydając decyzję odmawiającą wypłaty dodatku stwierdził, że stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 u.d.o., dodatek osłonowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym jednoosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 dalej u.ś.r.) nie przekracza kwoty 2100 zł oraz osobie w gospodarstwie domowym wieloosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie przekracza kwoty 1500 zł na osobę.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy dodatek osłonowy przysługuje osobie, o której mowa w pkt 1, w przypadku, gdy wysokość jej przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.ś.r. na osobę przekracza kwotę, o której mowa w pkt 1, w wysokości różnicy między kwotą dodatku osłonowego a kwotą, o którą został przekroczony przeciętny miesięczny dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.ś.r.
Stosownie do art. 411 ust. 10k p.o.ś. wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu, o którym mowa w ust. 10g, ustalana jest na podstawie dochodów osiągniętych w:
- 1) przedostatnim roku kalendarzowym poprzedzającym rok, w którym złożono żądanie wydania zaświadczenia, o którym mowa w ust. 10g - w przypadku żądania złożonego w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 31 lipca danego roku;
- 2) ostatnim roku kalendarzowym poprzedzającym rok, w którym złożono żądanie wydania zaświadczenia, o którym mowa w ust. 10g - w przypadku żądania złożonego w okresie od dnia 1 sierpnia do dnia 31 grudnia danego roku.
Wójt wskazał, że dochód gospodarstwa domowego za rok 2020 w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł i przekroczył kryterium dochodowe określone w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.d.o. wobec czego dodatek osłonowy nie przysługuje.
W odwołaniu M. M. zarzuciła, że organ błędnie wyliczył jej dochody. Wskazała, ze zgodnie z art. 3 pkt 1 u.ś.r. dochód winien być wyliczony następująco: przychód podlegający opodatkowaniu na zasadach ogólnych /dla przedsiębiorców/ pomniejsza się o: koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki ZUS na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu, składki ZUS na ubezpieczenie zdrowotne.
Według PIT-36 za rok 2021 jaki złożyła do Urzędu Skarbowego:
- - Przychody - [...]
- - Koszty uzyskania przychodu -[...]
- - Dochód - [...] / przed dokonanymi odliczeniami od dochodu/.
Jej zdaniem z powyższego dochodu należy odjąć składki ZUS na ubezpieczenie społeczne w kwocie [...]składki ZUS zdrowotne [...], należny podatek dochodowy [...]. Po takim wyliczeniu dochód za rok 2021 wynosi - [...] a średnio przeciętny miesięczny - [...] zł. Ponadto zarzuciła, że organ w uzasadnieniu odwołał się do roku bazowego 2020.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 17 października 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 u.d.o. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolegium wskazało, że podstawą przy ustalaniu prawa do dodatku osłonowego jest ustalenie dochodu na osobę w jednoosobowym gospodarstwie domowym, nie przekraczającego kwoty 2100 zł. Ustawa o dodatku osłonowym odsyła więc do ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednakże tylko w zakresie art. 3 pkt 1 tej ustawy, czyli w zakresie zdefiniowania pojęcia "dochód". Przepis ten natomiast, definiując dochód, pozwala na odliczenie od przychodu, prócz kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, koszty uzyskania przychodu, należny podatek oraz składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne.
Mająca zastosowanie w niniejszej sprawie ustawa o dodatku osłonowym posługuje się w art. 2 pkt 1 pojęciem przeciętnego miesięcznego dochodu, nie wskazując jednak którego roku. W tym zakresie odsyła do art. 411 ust. 10 k p.o.ś., wskazując, że wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu, o którym mowa w ust. 10 g, ustalana jest na podstawie dochodów osiągniętych w:
- 1) przedostatnim roku kalendarzowym poprzedzającym rok, w którym złożono żądanie wydania zaświadczenia, o którym mowa w ust. 10g - w przypadku żądania złożonego w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 31 lipca danego roku;
- 2) ostatnim roku kalendarzowym poprzedzającym rok, w którym złożono żądanie wydania zaświadczenia, o którym mowa w ust. 10 g - w przypadku żądania złożonego w okresie od dnia 1 sierpnia do dnia 31 grudnia danego roku.
Z powyższego wynika, że ustalając prawo do dodatku osłonowego organ winien w zakresie wniosków złożonych od 1 sierpnia do 31 grudnia 2022 r. zastosować dochód z ostatniego roku kalendarzowego poprzedzającego rok, w którym złożone żądanie, czyli z roku 2021. W niniejszej sprawie organ I instancji tak właśnie uczynił, choć w zaskarżonej decyzji błędnie omyłkowo wskazał jako rok bazowy, rok 2020. Z wszystkich jednak obliczeń znajdujących się w aktach zdaniem Kolegium wynika, że brał pod uwagę przy ustalaniu prawa do dodatku osłonowego rok 2021.
Dalej Kolegium wywiodło, że z zebranych przez organ danych wynika, że w roku 2021 skarżąca osiągnęła dochód w wysokości [...] zł. Po odjęciu od tej kwoty należnego podatku [...] zł oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości [...] zł, jej dochodem rocznym jest kwota [...]zł miesięcznie. Dane powyższe zaciągnięte zostały przez pracownika z odpowiednich systemów, nie ma więc podstaw by je kwestionować. Zdaniem Kolegium odwołanie się do roku bazowego 2020 było omyłką, a wzięto pod uwagę prawidłowe dane.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. M. podała, że zaskarża w całości decyzję SKO [...] z dnia 17 października 2022 r. domagając się jej uchylenia.
Skarżąca podtrzymała swoje twierdzenia co do błędnego wyliczenia dochodu przez organy polegającego na pominięciu kwoty składek na ubezpieczenie społeczne, które również powinny być odliczone przy ustalaniu jej dochodu. Skarżąca przedłożyła kserokopie deklaracji rozliczeniowych ZUS za rok 2021 (k. [...]-[...]), z których wynika, iż była zobowiązana do zapłaty składek na ubezpieczenia społeczne. Wskazała, że łączna kwota składek wynosi [...] zł. Podała, że wniosła do ZUS o wydanie zaświadczenia w przedmiocie wysokości zapłaconych składek (k. [...])- zaświadczenie k. [...] akt sądowych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podało, ze nie może zastosować art. 54 § 3 p.p.s.a. bo sprawa nie jest do końca wyjaśniona. Organ odwoławczy nie może przyznać skarżącej dodatku osłonowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej.
Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Oceniając wydane w sprawie decyzje w wyżej wskazanym zakresie kognicji Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że wniesiona skarga jest zasadna.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm., dalej jako "u.d.w."), zwłaszcza jej art. 2:
- 1. Dodatek osłonowy przysługuje:
- 1) osobie w gospodarstwie domowym jednoosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, 1265 i 2140) nie przekracza kwoty 2100 zł, oraz osobie w gospodarstwie domowym wieloosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie przekracza kwoty 1500 zł na osobę;
- 2) osobie, o której mowa w pkt 1, w przypadku gdy wysokość jej przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych na osobę przekracza kwotę, o której mowa w pkt 1, w wysokości różnicy między kwotą dodatku osłonowego a kwotą, o którą został przekroczony przeciętny miesięczny dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych na osobę.
Jednym z warunków powstania uprawnienia do przedmiotowego dodatku jest zatem spełnienie przesłanki w postaci wskazanego w przywołanym przepisie kryterium dochodowego. Ustawodawca odsyła przy tym w kwestii definicji dochodu do art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych na osobę:
Art. 3.
Ilekroć w ustawie jest mowa o:
- 1) dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób:
- a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1128, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne.
Wójt przyjął, że dochód gospodarstwa domowego skarżacej za rok 2020 w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł i przekroczył kryterium dochodowe określone w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.d.w., wobec czego dodatek osłonowy nie przysługuje. Słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że ustalając prawo do dodatku osłonowego organ winien w zakresie wniosków złożonych od 1 sierpnia do 31 grudnia 2022 r. zastosować dochód z ostatniego roku kalendarzowego poprzedzającego rok, w którym złożone żądanie, czyli z roku 2021. Można też zgodzić się z konstatacją, że organ I instancji tak właśnie uczynił, choć w zaskarżonej decyzji błędnie omyłkowo wskazał jako rok bazowy, rok 2020. Z wszystkich obliczeń znajdujących się w aktach rzeczywiście wynika, że brał pod uwagę przy ustalaniu prawa do dodatku osłonowego rok 2021. Omyłka ta może być uznana za nieistotną i bez znaczenia dla rozstrzygnięcia.
Nie można jednak stracić z pola widzenia faktu, że organ I instancji, wyliczając dochód skarżącej, uwzględnił tylko zapłacone przez nią składki zdrowotne, a pominął okoliczność, że powinny być płacone także składki na ubezpieczenie społeczne. Organy zaniechały przeprowadzenia na tę okoliczność jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Skarżąca prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą i ma obowiązek opłacić do ZUS składki za siebie między innymi na ubezpieczenia społeczne, z których ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe - są obowiązkowe, a ubezpieczenie chorobowe - jest dobrowolne. Organ ograniczył się jedynie do "zaciągnięcia przez pracownika danych z odpowiednich systemów", nie sprawdzając prawidłowości ich działania. Tymczasem SKO wobec jasno wyrażonej w odwołaniu argumentacji skarżącej oraz brzmienia przywołanych wyżej przepisów powinno było to uczynić. Można zgodzić się zatem ze stanowiskiem organu, wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że sprawa nie jest do końca wyjaśniona.
Przy ponownym jej rozpoznaniu organy uwzględnią przedstawione wyżej rozważania, prawidłowo – przy uwzględnieniu wszystkich dowodów - ustalą wysokość uzyskanego przez skarżącą w 2021 r. dochodu i dopiero na tej podstawie ustalą jej uprawnienie - lub jego brak - do otrzymania przedmiotowego dodatku.
Z powyższych względów, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 2 u.d.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.