Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: SKO w K.) decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania W. H. od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie szesnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wewnętrzną drogą dojazdową na terenie położonym w B. na działkach nr [...] i [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Decyzję tę Kolegium wydało w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Wójt Gminy B. umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem B. i W. H. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy 16 budynków jednorodzinnych z wewnętrzną drogą dojazdową na działkach nr [...] i [...] w B. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że działka nr [...] i część działki nr [...] znajdują się w obszarze objętym postanowieniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego teren działki nr [...] i część działki nr [...] w B., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy B. Nr [...] z dnia [...]2012 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. [...]), który ustala przeznaczenie tego terenu jako tereny rolnicze z zakazem lokalizacji budynków.
W odwołaniu W. H. wniósł o rozpoznanie sprawy zgodnie z wnioskiem i ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Odwołujący podniósł, że przewlekłość postępowania miała wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Gdyby postępowanie prowadzono zgodnie z terminami określonymi w k.p.a. organ powinien był podjąć zawieszone postępowanie z dniem 15 czerwca 2012 r., a zatem jeszcze przed podjęciem uchwały w przedmiocie planu miejscowego. W tym czasie organ zobowiązany był wydać decyzję zgodnie ze złożonym wnioskiem. Odwołujący podniósł też, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego na cele rolnicze została przeznaczona działka nr [...] i tylko część działki nr [...], a zatem niezasadnie organ umorzył postępowanie w całości. Dla części działki nr [...] powinna zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy.
SKO w K. stwierdziło, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 217 ze zm., dalej: u.p.z.p.) tylko w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustala się w decyzji o warunkach zabudowy. Wejście w życie planu miejscowego skutkuje stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji, co wynika z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W związku z tym Kolegium uznało, że nie można podzielić stanowiska odwołującego, że przewlekłość w załatwieniu sprawy, a szczególnie niepodjęcie postępowania z dniem upływu terminu zawieszenia (15 czerwca 2012 r.) winno skutkować ustaleniem warunków zabudowy dla wskazanego terenu. Zdaniem SKO w K. niezasadne jest też żądanie ustalenia warunków zabudowy w oparciu o złożony wniosek dla części działki nr [...] w B., która nie została objęta postanowieniami planu miejscowego, bowiem wniosek dotyczył terenu działki nr [...] i [...] i obejmował budowę 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z drogą dojazdową.
Inwestycja o takim rozmiarze nie jest zaś możliwa na części działki nr [...], która nie została objęta planem miejscowym. Ponadto organ nie może we własnym zakresie modyfikować wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że inwestor może wystąpić z nowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, wskazując jako teren inwestycji część działki nr [...], dla której nie obowiązują ustalenia planu miejscowego.
W. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję SKO w K., zarzucając organowi odwoławczemu:
- - naruszenie art. 6, 7, 8 i 12 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem zasad współżycia społecznego,
- - naruszenie art. 4 oraz art. 65 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i błędną wykładnię,
- - pominięcie zarzutów podniesionych w odwołaniu w zakresie naruszenia terminów do podjęcia postępowania, co skutkowało wydaniem decyzji negatywnej, ze szkodą dla skarżącego.
Uzasadniając skargę podniesiono, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został złożony 15 września 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Burmistrz B. zawiadomił stronę o zawieszeniu postępowania w tej sprawie na okres 9 miesięcy, licząc od dnia złożenia wniosku. Podjęcie zawieszonego postępowania nastąpiło w dniu 30 sierpnia 2012 r., a więc znacznie po upływie terminu, na który postępowanie zostało zawieszone. Zdaniem skarżącego, gdyby Wójt podjął postępowanie zaraz po upływie okresu przewidzianego na zawieszenie postępowania, a więc po 15 czerwca 2012 r., to zobowiązany byłby w konsekwencji do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem w dniu [...]2012 r. Rada Gminy B. podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] i części działki nr [...]. Zdaniem skarżącego, niezależnie od momentu faktycznego podjęcia postępowania, decyzja o warunkach zabudowy powinna zostać wydana w oparciu o obowiązujące w dniu 15 czerwca 2012 r. przepisy tzn. bez uwzględnienia planu miejscowego, który został przyjęty później.
Skarżący wskazał też, że dla działki sąsiedniej została wydana decyzja pozwalająca wybudować budynek mieszkalny, podobną decyzję wydano dla działki "przed" jego działką i decyzja ta uprawniała właściciela do budowy budynku o charakterze przemysłowym i gospodarczym. W momencie wydawania tych decyzji było wiadomym organowi, że na terenie przedmiotowych działek będzie wdrażany plan miejscowy, a pomimo tego postępowanie nie zostało zawieszone i wydano decyzję o warunkach zabudowy. Tym samym naruszono zasadę równości wobec prawa.
Ponadto skarżący podniósł, że plan miejscowy objął działkę nr [...] i część działki nr [...], a tym samym Wójt pomimo prawnego obowiązku nie rozstrzygnął w zakresie złożonego wniosku. Niedopuszczalnym było umorzenie postępowania w całości z powodu uchwalenia planu miejscowego, który nie obejmował całego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W tym zakresie Wójt powinien był wydać decyzję o warunkach zabudowy. Skarżący powtórzył też zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące naruszenia terminów załatwienia sprawy i konsekwencji zwłoki organu związanej z podjęciem zawieszonego postępowania. Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji skarżący stwierdził zaś, że Kolegium nie dokonało szczegółowej analizy dokumentacji sprawy. Jego zdaniem organ odwoławczy nie odniósł się do nieterminowego załatwiania sprawy przez organ I instancji.
W odpowiedzi SKO w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 22 lutego 2013 r. skarżący powtórzył argumentację zawartą w skardze, w szczególności zaznaczył, że gdyby organ I instancji wcześniej podjął zawieszone postępowanie, miałby również obowiązek wydać, przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem w niniejszej sprawie.
Na rozprawie przed Sądem w dniu 28 marca 2013 r. pełnomocnik podtrzymał stanowisko skarżącego, jednocześnie wskazując, że organ nie zwrócił się do skarżącego o ewentualną modyfikację wniosku. W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się bezzasadna, albowiem wydane w niniejszej sprawie decyzje zostały wydane zgodnie z prawem.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu.
Kontroli legalności podlegała decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, której prawną podstawę stanowił art. 105 § 1 k.p.a. Badaniu podlegała zatem określona w tym przepisie przesłanka umorzenia postępowania (bezprzedmiotowość), a także prawidłowość poprzedzającego ją postępowania administracyjnego. Wbrew stanowisku skarżącego Sąd nie mógł natomiast badać do jakiego rozstrzygnięcia w sprawie mogło dojść, gdyby bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie wystąpiła.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że wejście w życie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru obejmującego teren działki nr [...] i część działki nr [...] w B." uczyniło bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla objętego nim terenu. Zgodnie z art. 59 ust 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu (polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych) jest możliwe (i zarazem obligatoryjne) jedynie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A contrario nie ma podstaw do wydawania takiej decyzji dla terenów objętych planem miejscowym. Skoro zabrakło w sprawie materialno-prawnej przesłanki pozwalającej na zastosowanie art. 59 ust. 1 u.p.zp. (brak planu), to konieczne było zakończenie postępowania bez rozstrzygania sprawy co do istoty – to jest przez umorzenie postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.; por. wyrok z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 65/06, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Również w doktrynie pogląd ten znajduje aprobatę. Wskazuje się, że jeżeli podczas zawieszonego postępowania rada gminy uchwali miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio: warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) powinno zostać uznane za bezprzedmiotowe i umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (T. Bąkowski, Komentarz do art. 58 u.p.z.p.. źródło: Lex Omega).
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że konieczne było umorzenie przedmiotowego postępowania w całości. Wskazać należy, że zakres przedmiotowy postępowania w sprawie warunków zabudowy wyznacza – zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.zp., wnioskodawca, określając we wniosku m.in. granice terenu objętego planowaną inwestycją, a także charakterystykę inwestycji. Organ administracji związany jest w sposób bezwzględny wnioskiem i nie może go w żaden zmieniać w trakcie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., II OSK 1827/10, Lex nr 1134679 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2009 r. IV SA/Wa 43/09, Lex nr 553472).
Tym samym mając na uwadze, że plan miejscowy uchwalony przez Radę Gminy B. w dniu [...] 2012 r. objął działkę nr [...] i część działki nr [...] w B., a inwestorzy B. i W. H. we wniosku z dnia 13 września 2011 r. wskazali, iż zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na tych działkach, niedopuszczalne było, przy braku zmiany wniosku przez inwestora, aby organ I instancji samodzielnie dokonał modyfikacji wniosku, tj. zakresu inwestycji i w zakresie terenu nieobjętego planem miejscowym ustalił warunki zabudowy. Takie działanie byłoby wprost sprzeczne z przepisami art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
Wymaga również podkreślenia, że wobec uchwalenia planu miejscowego, organ I instancji miał obowiązek wydać takie rozstrzygnięcie bez względu na podnoszoną w skardze okoliczność, że postępowanie to mogło zostać zakończone zgodnie z wnioskiem skarżącego jeszcze przed tym faktem, a uległo przedłużeniu wobec niezgodnego z prawem zawieszenia postępowania i przy naruszeniu terminów rozpoznania sprawy. Wejście w życie planu miejscowego wyłączyło podstawy do merytorycznego rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy bez względu na tok dotychczasowego postępowania. Postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, stąd jego umorzenie nie przeczyło treści art. 105 § 1 k.p.a. i było konieczne.
Dodać należy, że w wyniku wejścia w życie planu miejscowego sposób zagospodarowania terenu został określony, co spowodowało, że wydanie w tym przedmiocie odrębnej decyzji stało się niecelowe (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Określenie przeznaczenia nieruchomości w tym akcie prawa miejscowego nie może być jednak ujmowane jako "gorsze" dla właściciela aniżeli decyzja o warunkach zabudowy. Wręcz przeciwnie, tryb ten należy traktować jako zasadę, który w przypadku konkurencji z postępowaniem z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, ma w zasadzie pierwszeństwo (por. art. 62 u.p.z.p.). Tymczasem skarżący oparł wywód skargi na założeniu, że wskutek opieszałości postępowania organy pozwoliły na ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, chociaż - działając odpowiednio szybko - mogłyby wcześniej wydać w tym przedmiocie decyzję o warunkach zabudowy.
W ocenie skarżącego został on w ten sposób poszkodowany. Należy wskazać, że procedura planistyczna jest podstawowym trybem ustalania przeznaczenia terenu, w którym zagwarantowano właścicielom odpowiednie środki w celu ochrony ich praw. Ponadto tak w postępowaniu planistycznym, jak i w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ochronie podlegają te same wartości (por. art. 1 ust. 2 pkt 1-9 oraz art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p.) i nie można twierdzić, że skorzystanie z trybu określonego w art. 59 i nast. u.p.z.p. daje właścicielowi szersze możliwości kształtowania przeznaczenia terenu niż to następuje w planie miejscowym.
Mając na względzie powyższe, mimo, że w toku opieszale prowadzonego postępowania administracyjnego stało się ono bezprzedmiotowe wobec uchwalenia planu miejscowego, nie można było uznać, że zaskarżona decyzja wywołała skutki nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Chociaż wydanie rozstrzygnięcia nastąpiło z uchybieniem określonych w k.p.a. terminów do załatwienia spraw, jednakże nie zawierało znamion działania nielegalnego, pozbawionego podstaw prawnych (por. wyrok WSA w poznaniu z dnia 19 sierpnia 2008 r., II SA/Po 356/08, Lex nr 5190049). Poza tym naruszenie to, jako naruszenie przepisów postępowania, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie przepisów – jak stanowi przepis art. 145 § 1 [pkt 1 lit. c) p.p.s.a. może stanowić podstawę do uwzględnienia skargi. Zważywszy bowiem, że organ I instancji działał w sposób opieszały, to okoliczność ta - niewątpliwie stanowiąca naruszenie prawa procesowego - nie ma istotnego wpływu na zawarte w decyzji rozstrzygnięcie.
Wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. bezprzedmiotowym czyniło postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W tej sytuacji koniecznym stało się umorzenie tego postępowania w oparciu o art. 105 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2009 r., II OSK 2/09, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczeniansa.gov.pl).
Ponadto biorąc pod uwagę treść postanowienia Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2011 r. o zawieszeniu postępowania w niniejszej sprawie na czas 9 miesięcy od daty wpływu wniosku, tj. do dnia 15 czerwca 2012 r., a także brzmienie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., skarżący po upływie tej daty mógł nie tylko zwrócić się do organu I instancji z żądaniem podjęcia zawieszonego postępowania, lecz również złożyć zażalenie na bezczynność organu do SKO w K. na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., a w dalszej kolejności – jeżeliby zażalenie okazało się bezskuteczne, wnieść skargę na bezczynność Wójta Gminy B. w zakresie niepodjęcia zawieszonego postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 i art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Na marginesie Sąd wskazuje, co trafnie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nawet wcześniej wydana, niż wejście w życie planu miejscowego decyzja o warunkach zabudowy nie mogłaby trwale przesądzić o innym przeznaczeniu terenu aniżeli określone w planie. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 6, 7, 8 i 12 k.p.a. formułujących zasady praworządności, uwzględnienia słusznego interesu obywatela, pogłębiania zaufania wobec organów Państwa oraz zasadę szybkości postępowania stwierdzić należy, iż jakkolwiek częściowo są one trafne, bowiem organ I instancji istotnie działał w sprawie opieszale, podważając zaufanie obywatela (art. 8, 12 k.p.a.), to jednak wskazane naruszenia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Jak wskazano wyżej, wejście w życie planu miejscowego uniemożliwiało dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla objętego nim terenu, a w takim przypadku wydanie decyzji o umorzeniu postępowania było konieczne i to bez względu na wcześniejszy tok czynności.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.