Uzasadnienie
Obecnie przedmiotem skargi jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia [...] grudnia 2019 r., [...], którym organ ten stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez S. K. i R. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. W. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] listopada 2018 r., [...], [...] nakazującej odwołującym się – jako inwestorom – rozbiórkę ściany oporowej o wymiarach na długość 15,9+21 m i wysokości 3,30 m, w R. przy ul. [...], gmina R. (działka [...]).
Powyższe postanowienie wydano w następujących okolicznościach.
Decyzja z dnia [...] listopada 2018 r., [...], [...] (k. 106 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) została doręczona stronom, przy czym K. W. odebrała ją osobiście 19 listopada 2018 r. (k. 107 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), natomiast przesyłki skierowane do S. K. ([...]) oraz R. K. ([...]) na adres przy ul. [...] zostały przez Pocztę Polską zwrócone jako nieodebrane (zob. odpowiednio: k. 108 i 109 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Dnia 3 stycznia 2019 r. (pismo [...], L. [...]) Inspektor Powiatowy zawiadomił strony o kontroli nieruchomości zaplanowanej na 4 lutego 2019 r. Jednocześnie zaznaczył, że dotyczy ona wykonania ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2018 r., [...], [...] S. K. i R. K. odebrali zawiadomienie 22 stycznia 2019 r. (k. 111-114 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
W dniu 28 stycznia 2019 r. z aktami administracyjnymi w siedzibie organu zapoznał się R. K. (k. 116 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Odebrał także kserokopię decyzji z dnia [...] listopada 2018 r., [...] (k. 115 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Pismem datowanym na 29 stycznia 2019 r. (nadanym 30 stycznia 2019 r.) pełnomocnik S. K. i R. K. wystąpił o wstrzymanie czynności kontrolnych do czasu doręczenia decyzji z dnia [...] listopada 2018 r., [...] (k. 117-121 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Dnia 31 stycznia 2019 r. do siedziby organu wpłynęło pismo S. K. i R. K. o doręczenie decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. Po raz kolejny wnioskowano także o wstrzymanie wykonania decyzji i czynności kontrolnych (k. 137-141 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pełnomocnik, który sporządził pismo wyjaśnił, że jego mocodawca w okresie listopada i grudnia 2018 r. nie przebywał w miejscu zamieszkania z uwagi na problemy zdrowotne i związany z tym zabieg operacyjny. W okresie trwania konsultacji lekarskich doszło do próby doręczenia, jednak doręczyciel operatora publicznego nie pozostawił awiza. Wówczas to także trwał remont ogrodzenia i co prawda nie można było pozostawić zawiadomienia w skrzynce oddawczej, niemniej nie pozostawiono także zawiadomienia o przesyłce na drzwiach adresata. Pełnomocnik dodał, że jego mandant zapoznał się z decyzją dopiero w trakcie wizyty w siedzibie organu w czasie wykonywania fotokopii akt postępowania.
Dnia 31 stycznia 2019 r. do Inspektoratu Powiatowego złożono odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2018 r., [...] (k. 8-9 akt administracyjnych organu drugiej instancji).
Pismem z dnia 2 lutego 2019 r. K. W. (pozostająca z wymienionymi wyżej osobami w sporze w odniesieniu do przedmiotu postępowania) wyjaśniła, że w okresie od listopada i grudnia R. K. przebywał pod adresem zamieszkania. Jako dowód przedstawiła potwierdzenie odbioru listu nadanego do R. K. przez jej radcę prawnego, który to list został osobiście przez adresata odebrany 28 listopada 2018 r. (k. 153-157 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – uw. Sądu, dalej "K.p.a.") stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez K. W., S. K. i R. K.. Organ wyjaśnił, że decyzję z dnia [...] listopada 2018 r., [...] awizowano pod adresem R. K. i S. K. dnia 19 listopada 2018 r. Następnie po 7 dniach, to jest 27 listopada 2018 r., ponowiono awizo, a wobec nie podjęcia przesyłki w dniu 4 grudnia 2018 r. ziściła się fikcja doręczenia (zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a.).
Zdaniem organu w takich okolicznościach od dnia 5 grudnia 2018 r. należało liczyć 14 dniowy termin do wniesienia odwołania, który upływał 19 grudnia 2018 r. Oznacza to, że odwołanie wniesione 31 stycznia 2019 r. zostało złożone z upływem przepisanego terminu.
W odniesieniu do K. W. organ zaznaczył, że odebrała ona decyzję z dnia [...] listopada 2018 r., [...] w dniu 19 listopada 2019 r., a w jej przypadku termin do złożenia odwołania upłynął 3 grudnia 2018 r., co powoduje, że odwołanie złożone 31 stycznia 2019 r. wniesiono prawie dwa miesiące po terminie.
Skargę na postanowienie Inspektora Wojewódzkiego wnieśli S. K. i R. K.. Zarzucając naruszenie art. 77 § 1 i 80 K.p.a. (zwłaszcza poprzez brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia całego materiału dowodowego) oraz art. 6, 7, 8 i 9 K.p.a. (poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej) wnieśli między innymi o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2019 r., II SA/Po [...], obecnie prawomocnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2019 r., [...]
Wskazał, że w sprawie konieczne okazało się przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego dotyczącego kwestii terminowości odwołania wniesionego przez S. K. i R. K..
Na wstępie jednak – niezależnie – dostrzegł jeszcze jedno naruszenie. Zaznaczył bowiem, że stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez K. W., gdy tymczasem z akt postępowania nie wynikało, aby kiedykolwiek składała ona odwołanie. Oznacza to, że postanowienie dotyczące terminowości odwołania – jeżeli organ zdecydował się je wydać – powinno dotyczyć jedynie środka zaskarżenia wniesionego przez S. K. i R. K..
Odnosząc się z kolei do zasadniczego przedmiotu sporu, a więc kwestii dochowania terminu do wniesienia odwołania przez S. K. i R. K. Sąd (II SA/Po [...]) wyjaśnił, że Inspektor Wojewódzki w sposób niewystarczająco wnikliwy zbadał kwestię prawidłowości doręczeń przesyłek do S. K. ([...]) oraz R. K. ([...]) zawierających decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] listopada 2018 r., [...]. Wskazał, że na obu przesyłkach nie ma adnotacji doręczyciela o sposobie pozostawienia zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki awizowanej w rozumieniu art. 44 K.p.a.
Sąd zarazem nadmienił, iż miał świadomość, że na wyżej opisanych przesyłkach znajdują się standardowe pieczęcie "Awizo, nie zastano" oraz "Awizowano powtórnie". Nie ma jednak danych o sposobie awizowania. Powyższe wątpliwości dotyczące doręczenia Sąd powziął także mając na uwadze skonfrontowanie treści przesyłek z innymi przesyłkami znajdującymi się w aktach. Przykładowo przesyłki na kartach 112-114, w tym kierowane do S. K. i R. K., były także awizowane, ale czynności tej towarzyszyło należyte wypełnienie przez listonosza blankietu ze wskazaniem danych o awizowaniu, a następnie także do osobie odbiorcy.
W przypadku przesyłek do S. K. ([...]) oraz R. K. ([...]) zawierających decyzję z dnia [...] listopada 2018 r., [...] blankietu zwrotnego potwierdzenia odbioru nie wypełniono, stąd należy uznać, iż zabrakło w aktach urzędowego stwierdzenia dopełnienia warunków fikcji doręczenia z art. 44 K.p.a.
Dalej Sąd polecił organowi, aby ponownie badając kwestie terminowości odwołania S. K. i R. K. wystąpi do właściwego urzędu pocztowego z wnioskiem o wyjaśnienie okoliczności doręczenia przesyłek [...] oraz [...], a zwłaszcza o wskazanie, czy doszło do pozostawienia zawiadomienia o możliwości ich odbioru w trybie wskazanym w art. 44 K.p.a. Stosownie do pozyskanych danych organ ocenić miał, czy zadośćuczyniono wymogom pozwalającym przyjąć, że wobec skarżących doszło do fikcji doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej.
Po zwrocie organowi akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem Inspektor Wojewódzki wystąpił do Poczty Polskiej S.A. z wnioskiem o wyjaśnienie okoliczności doręczenia przesyłek doręczenia przesyłek [...] oraz [...]. Zwrócił się także o wskazanie, czy doszło do pozostawienia zawiadomienia o możliwości ich odbioru w trybie wskazanym w art. 44 K.p.a. (k. 27-32 akt administracyjnych organu drugiej instancji).
Pismem z dnia 13 grudnia 2019 r., [...] Poczta Polska S.A. zapewniła, że awizacja przesyłek poleconych nadchodzących do S. K. oraz R. K. na adres przy ul. [...] w R. poprzedzona jest usiłowaniem doręczenia. Awizacja włączy się z pozostawieniem w skrzynce odbiorczej zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłek. Powtórne zawiadomienie drukowane jest z systemu informatycznego placówki awizacyjnej i również doręczane jest do oddawczej skrzynki pocztowej.
W odniesieniu do przesyłek [...] oraz [...] Poczta Polska S.A. wyjaśniła, że nadeszły one do doręczenia 19 listopada 2018 r. i w tym samym dniu skierowano je do doręczenia. Następnie, z powodu nie zastania adresatów, przesyłki awizowano w Urzędzie Pocztowym w R.. Poczta Polska S.A. potwierdziła, że sporządzone zawiadomienia listonosz doręczył do oddawczej skrzynki pocztowej. Zaznaczyła też, że brak wskazania tego faktu na rewersie potwierdzeń odbioru jest zaniedbaniem listonosza, ale nie jest to przesłanką do twierdzenia, że do zawiadomienia o awizowaniu nie doszło. Listonosz, który doręczał przesyłki był bowiem odpowiednio przeszkolony. Poczta Polska S.A. wskazała dalej, że 27 listopada 2018 r. wygenerowano z systemu wydruk powtórnego zawiadomienia o przesyłce poleconej i zawiadomienie to zostało doręczone do oddawczej skrzynki pocztowej. W dniu 4 grudnia 2018 r. przesyłki zostały zwrócone wobec nie podjęcia ich przez adresatów.
Niezależnie operator pocztowy wyjaśnił, że w okresie awizowania przesyłek [...] oraz [...], w dniu 22 listopada 2018 r., S. K. została wydana inna przesyłka [...] awizowana 8 i 16 listopada 2018 r. Poczta Polska S.A. uznała ten fakt za istotny, gdyż zaznaczyła, że Naczelnik Urzędu Pocztowego, gdy wydawał S. K. przesyłkę [...], zgodnie z praktyką, poinformował adresata o zaleganiu innych przesyłek awizowanych, a więc wówczas przesyłek [...] oraz [...].
Jak zaznaczono na wstępie, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 134 oraz art. 123 § 1 i 2 oraz art. 144 K.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez S. K. i R. K. od decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] listopada 2018 r., [...], [...] nakazującej odwołującym się – jako inwestorom – rozbiórkę ściany oporowej o wymiarach na długość 15,9+21 m i wysokości 3,30 m, w R. przy ul. [...], gmina R. (działka [...]).
W motywach rozstrzygnięcia organ przywołał wyjaśnienia Poczty Polskiej S.A. i podkreślił, że po awizacji 19 listopada 2018 r. przesyłki [...]0 oraz [...] oczekiwały 14 dni na odbiór, a wobec bezskutecznego upływu terminu awizacji, nastąpił skutek doręczenia zgodnie art. 44 K.p.a. W takich okolicznościach odwołanie wniesione w dniu 31 stycznia 2019 r. należało uznać za spóźnione.
W skardze S. K. i R. K. zarzucili Inspektorowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 44 § 2 i 4 K.p.a. poprzez uznanie przesyłek zawierających decyzję Inspektora Powiatowego za doręczone, pomimo, że nie wypełniono przesłanek "fikcji doręczenia", art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także art. 6, 7, 8 i 9 K.p.a.
Zdaniem skarżących organ odwoławczy dopuścił się także błędu w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że zrealizowano doręczenie zastępcze, podczas gdy operator pocztowy nie zachował się w sposób zgodny z art. 44 § 2 K.p.a.
Wskazując na powyższe S. K. i R. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu skargi skarżący akcentowali, że przyjęcie fikcji doręczenia jest dopuszczalne, gdy okoliczności nadejścia przesyłki oraz odpowiedniego zawiadomienia o możliwości jej odbioru nie nasuwają wątpliwości. Tymczasem w sprawie tak nie jest, gdyż zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji nie zostało przez listonosza należycie wypełnione.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy zaznaczyć, że w sprawie zapadł już prawomocny wyrok II SA/Po [...], który wiązał organ oraz wiąże obecnie sąd w zakresie przedstawionej w jego uzasadnieniu oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania (zob. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.").
Konkluzje i wskazania wyroku II SA/Po [...] są jasne. Sąd (II SA/Po [...]) wskazał, że w przypadku przesyłek do S. K. ([...]) oraz R. K. ([...]) zawierających decyzję z dnia [...] listopada 2018 r., [...] blankietu zwrotnego potwierdzenia odbioru nie wypełniono, stąd należało uznać, iż (według badanego wówczas stanu sprawy) zabrakło w aktach urzędowego stwierdzenia dopełnienia warunków fikcji doręczenia z art. 44 K.p.a.
Mając na uwadze powyższe Inspektor Wojewódzki ponownie badając kwestie terminowości odwołania S. K. i R. K. został zobowiązany przez Sąd (II SA/Po [...]) do wystąpienia do właściwego urzędu pocztowego z wnioskiem o wyjaśnienie okoliczności doręczenia przesyłek [...] oraz [...], a zwłaszcza o wskazanie, czy doszło do pozostawienia przez listonosza zawiadomienia o możliwości ich odbioru w trybie wskazanym w art. 44 K.p.a. Stosownie do pozyskanych danych organ miał za zadanie ocenić, czy zadośćuczyniono wymogom pozwalającym przyjąć, że wobec skarżących doszło do fikcji doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej.
Jak zostało to opisane obszernie w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, Poczta Polska S.A., w odpowiedzi na prośbę Inspektora Wojewódzkiego, opisała okoliczności doręczenia przesyłek [...] oraz [...]. Operator pocztowy przyznał, że zwrotnych potwierdzeń odbioru właściwie nie wypełniono, jednak wyraźnie zaznaczył, iż nie daje to podstawy do twierdzenia, że nie pozostawiono zawiadomień o możliwości odbioru awizowanych przesyłek. Poczta Polska S.A. potwierdziła, że przesyłki awizowano 19 i 27 listopada 2018 r., a zawiadomienia pozostawiono w skrzynce oddawczej. 4 grudnia 2019 r. przesyłki zwrócono do nadawcy.
Warto także zwrócić uwagę na dodatkową informację Poczty Polskiej S.A., że S. K. w czasie awizowania spornych listów odbierała osobiście inną przesyłkę [...]. Tymczasem zgodnie z praktyką, operator zapewne poinformował adresata o zaleganiu innych przesyłek awizowanych, a więc wówczas przesyłek [...] oraz [...].
W ocenie Sądu wskazania wyroku II SA/Po [...] zostały należycie zrealizowane, a w świetle zebranych akt i poczynionych przez Inspektora Wojewódzkiego ustaleń nie budzi wątpliwości, że doszło do prawnej fikcji doręczenia S. K. i R. K. przesyłek [...] oraz [...] zawierających decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] listopada 2018 r., [...], [...]
Odnosząc się zarazem do obecnie rozpatrywanej skargi Sąd wskazuje, iż oczywiście zdaje sobie sprawę, że doręczyciel-listonosz nie wypełnił należycie zwrotnych potwierdzeń odbioru listów zawierających decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] listopada 2018 r. Jest to okoliczność istotna i z tego właśnie powodu wcześniej skarga w sprawie II SA/Po [...] została uwzględniona. Niemniej w poprzednim, wiążącym wyroku, nie uznano, że doręczenie zrealizowane wobec skarżących na przełomie listopada i grudnia 2018 r. należy uznać a priori za bezskuteczne. Wręcz przeciwnie, Sąd (II SA/Po [...]), zwracając uwagę na braki w zakresie wypełnienia zwrotnych potwierdzeń odbioru, nakazał zweryfikować okoliczności doręczenia poprzez zasięgnięcie odpowiednich informacji bezpośrednio z Poczty Polskiej.
Operator pocztowy jednoznacznie wyjaśnił, że według posiadanych przez niego danych w odniesieniu do doręczenia przesyłek [...] oraz [...] zawiadomienia o możliwości ich odbioru pozostawiono w skrzynce oddawczej adresatów w datach 19 i 27 listopada 2018 r. Oznacza to, że zrealizowano próbę doręczenia stosownie do art. 44 § 2 i 3 K.p.a. Z kolei po bezskutecznym upływie awizowania, zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a., doręczenie można było uznać za dokonane. Nastąpiło to z upływem ostatniego dnia okresu awizowania, czyli z upływem 14 dni od pierwszego awiza. Należało uznać więc, że przesyłki [...] oraz [...] doręczono 3 grudnia 2018 r.
Stosownie do art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od doręczenia decyzji stronie. W przypadku decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] listopada 2018 r., [...], [...] termin do jej zaskarżenia upłynął 17 grudnia 2018 r.
Oznacza to, że odwołanie S. K. i R. K. wniesione 31 stycznia 2019 r. należało uznać za spóźnione.
Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie takie jest ostateczne.
Z powodów opisanych powyżej, zachodziły podstawy do wydania postanowienia o uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez S. K. i R. K. od decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] listopada 2018 r., [...], [...]
Uzupełniająco Sąd zaznacza, że okolicznościami potwierdzającymi pośrednio ustalenia Inspektora Wojewódzkiego dotyczące doręczenia przesyłek [...] oraz [...] jest to, że w dniu 22 listopada 2018 r. S. K. odebrała w urzędzie pocztowym przesyłkę [...], co oznacza, iż w ówczesnym czasie czynności awizowania były skutecznie dokonywane przez pocztę. Zapewne więc dotyczyło to także spornych przesyłek. Ponadto warto zwrócić uwagę, że powyższe potwierdza, iż S. K. była aktywna w sprawach urzędowych 22 listopada 2018 r. i orientowała się co do skierowanej do niej korespondencji urzędowej.
Podobnie można ocenić działania R. K., który 28 listopada 2018 r. osobiście, pod swoim adresem zamieszkania, odebrał przesyłkę rejestrowaną z Kancelarii Radcy Prawnego L. U. – pełnomocnika K. W. (zob. k. 154 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
W świetle przedstawionych argumentów Sąd nie uznał podniesionych w skardze zarzutów proceduralnych za zasadne. W szczególności uznał, że spełnione zostały przesłanki przyjęcia fikcji prawnej doręczenia przesyłek [...] oraz [...] (nie naruszono więc art. 44 § 2 i 4 K.p.a.). W ocenie Sądu należycie wyjaśniono także okoliczności sprawy, a tym także zrealizowano wskazania wyroku II SA/Po [...]. Nie doszło więc do naruszenia przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), jak też nie sposób dopatrzeć się uchybienia zasadom postępowania administracyjnego (art. 6, 7, 8 i 9 K.p.a.).
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Orzekł więc o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na postawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.