Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 5 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 106/2000 poz. 1126 ze zmianami) odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego – budynku gospodarczego użytkowanego jako mieszkalny, znajdującego się na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej własność M. i J. M. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż budynek ten postawiono bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz, że jest to drugi budynek mieszkalny usytuowany na wskazanej nieruchomości, co narusza przepisy miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej P. nr X/58/II/94 z dnia 06.12.1994 r. Nieruchomość przy ul. [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem II.MB6.m3 - teren zabudowy mieszkaniowej niskiej, na którym plan dopuszcza lokalizację małych domów mieszkalnych na wydzielonych działkach.
Zdaniem organu powyższy zapis planu wyklucza zlokalizowanie drugiego budynku mieszkalnego na tej samej działce. Organ I instancji wyjaśnił, iż decyzja wydana została po rozpatrzeniu akt sprawy przekazanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w związku z prowadzonym przez niego postępowaniem w sprawie legalizacji zrealizowanego budynku gospodarczego, użytkowanego jako mieszkalny.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący wyjaśnił, iż podjął czynności zmierzające do zalegalizowania budynku gospodarczego pobudowanego na przedmiotowej działce i od lat użytkowanego jako mieszkalny przez jego córkę. Podniósł, iż w córka w 1998 r. uzyskała pozwolenie na budowę przyłącza oraz wewnętrznej instalacji gazowej w przedmiotowym obiekcie, a załącznikiem do tych decyzji była dokumentacja techniczna, z której treści wynikało, że chodzi o budynek mieszkalny, co w tamtych postępowaniach nie zostało zakwestionowane. Podkreślił, iż budynek ten z przeznaczeniem na cele mieszkalne powstał w 1980 roku, a postępowanie wszczęte przez organ nadzoru budowlanego miało na celu doprowadzenie rozbudowy budynku do stanu zgodnego z prawem. Uważa, że zaskarżona decyzja oraz jej uzasadnienie są niezgodne z prawem, bowiem spełnił obowiązki nałożone decyzją tego organu, tj. wykonał dokumentację powykonawczą obiektu oraz opinię techniczną potwierdzającą jego przydatność do użytkowania.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając argumentację dotyczącą braku możliwości lokalizowaniu dwóch budynków mieszkalnych na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...].
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ II instancji wyjaśnił, iż z załączonego do akt sprawy pisma Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia [...].10.2001 r. znak [...] wynika, iż obowiązujące na terenie miasta P. w latach 1980-1983 plany zagospodarowania przestrzennego nie pozwalały na lokalizowanie dwóch budynków mieszkalnych na jednej działce, a niektóre plany umożliwiały realizację budynków gospodarczych o określonej powierzchni. W końcowej części uzasadnienia organ II instancji podniósł, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości lokalizacji na niej dwóch budynków mieszkalnych nie dopuszczały zarówno plany obowiązujące w dacie realizowania samowolnej rozbudowy, jak i plan ogólny uchwalony w 1994 r.
W skardze na powyższą decyzję, której integralną częścią jest nadesłana do akt opinia prawna sporządzona przez mgr inż. arch. M.G., skarżący zarzucił organom obu instancji szereg uchybień formalno-prawnych, w tym przede wszystkim w zakresie prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów planów zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazał, iż swoje rozstrzygnięcie organ II instancji oparł na wyjaśnieniach Miejskiej Pracowni Urbanistycznych, nie podpartych tekstem planu obowiązującego dla wskazanego obszaru w latach 1980-1983, w końcowej części uzasadnienia przywołując również przepisy planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujące po 1994 r. Skarżący wskazał na sprzeczność w ustaleniach, co do wyjaśnienia, czy wskazany obszar dotyczył planu szczegółowego "W. 6" zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta P. z dnia 10.03.1961 r. czy planu "S. Środkowe" zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej Miasta P. Nr 8/77/61 z dnia 10.03.1961 r. Skarżący kwestionuje prawidłowość stwierdzenia o braku możliwości lokalizowania na obszarze jednej działki dwóch budynków mieszkalnych, wskazując przy tym, iż w tym zakresie organy obu instancji nie przedstawiły dowodów potwierdzających zasadność powołanej tezy.
Powołując się na stwierdzenie organu nadzoru budowlanego, iż przedmiotowy obiekt nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, które zawarte zostało w decyzji z dnia [...].10.2000 r. nr [...], skarżący zakwestionował rozstrzyganie przez organ nadzoru architektonicznego w materii, którą na mocy przysługujących mu kompetencji rozstrzygnął organ nadzoru budowlanego. Zdaniem skarżącego konieczność przywrócenia funkcji gospodarczej przedmiotowego budynku, która w myśl przepisów planu miejscowego obowiązującego w dacie wydania decyzji jest niedopuszczalna.
Na rozprawie w dniu 05 maja 2004 r. skarżący dodatkowo wyjaśnił, iż nieruchomość przy ulicy [...] kupił w 1965 r., budynek mieszkalny wybudował w latach 1965-66 na podstawie stosownego pozwolenia, a przedmiotowy budynek gospodarczy wybudował po 5 latach, czyli w latach 1970-71. Na realizację tej budowy miał pozwolenie. Budynek gospodarczy rozbudował w 1980 r. bez wymaganego pozwolenia, a rozbudowa ta polegała na powiększeniu budynku – miało to miejsce w latach 1980-1983. Jako budynek mieszkalny córka użytkuje go od 1983 r. Uczestnik postępowania M.M. poparła stanowisko skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Organ II instancji podkreślił, iż wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku spowodowałoby naruszenie ustaleń zarówno planu obecnie obowiązującego, jak i w dacie dokonania samowolnej rozbudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadną.
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Jednocześnie, w myśl art. 135 ww. ustawy sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sąd kontroluje legalność nie tylko zaskarżonej decyzji organu
II instancji, ale także m.in. poprzedzającej jej decyzji wydanej w I instancji.
W przedmiotowej sprawie decyzje organów obu instancji były wadliwe, bowiem wydano je z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późniejszymi zmianami). Art. 7 k.p.a. formułuje jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie ciążący na organach administracji obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Natomiast zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ramach tego obowiązku organ winien dążyć do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, przy założeniu, że wątpliwości te nie mogą działać na niekorzyść strony, a także uwzględnić przy rozstrzyganiu słuszny interes strony, jeżeli nie koliduje on z interesem społecznym.
Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W niniejszej sprawie powyższe zasady zostały naruszone w związku z pominięciem przeprowadzenia dowodów, które w sposób nie budzący wątpliwości pozwolą ustalić kiedy postawiony został przedmiotowy budynek gospodarczy, czy jego budowa nastąpiła zgodnie z prawem, czy w warunkach samowoli budowlanej, kiedy miały miejsce kolejne etapy jego rozbudowy, czy i w jakim zakresie prace te naruszały ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących dla obszaru położenia nieruchomości w dacie wykonywania kolejnych etapów prac, ustalić i wykazać, w oparciu o tekst planu, czy plan miejscowy obowiązujący w dacie rozbudowy oraz rozpoczęcia użytkowania obiektu jako mieszkalny zakazywał lokalizowania na obszarze jednej działki dwóch budynków mieszkalnych.
Dopiero powyższe ustalenia pozwolą rozstrzygnąć, czy możliwe jest pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżących o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. W gestii organów nadzoru budowlanego jest ustalenie czy i w jakim stopniu miała w niniejszym przypadku samowola budowlana, jaki był jej zakres oraz czy istnieją podstawy do jej zalegalizowania, co z kolei wymaga zbadania treści planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie wykonywania przez skarżących kolejnych czynności związanych z rozbudową obiektu oraz zmianą jego sposobu użytkowania. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych niniejszej sprawy w tym zakresie nie daje podstaw do jej merytorycznego rozpatrzenia.
Istotnym uchybieniem proceduralnym zaskarżonej decyzji jest powoływanie się w jej uzasadnieniu na zapis planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla wskazanego obszaru w latach 80-tych, nie dopuszczający lokalizowania na przedmiotowej nieruchomości dwóch budynków mieszkalnych, podczas gdy organ nie zweryfikował tej informacji i oparł się na oświadczeniu zawartym w piśmie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej pomimo, iż osoba opracowująca to pismo wyjaśniała, iż Pracownia nie dysponuje tym dokumentem i jednocześnie wskazała numer dziennika urzędowego, w którym został on opublikowany.
Rozpatrując niniejszą sprawę należy ponadto rozgraniczyć kompetencje organu nadzoru budowlanego oraz organu nadzoru architektonicznego w odniesieniu do obiektu, którego rozbudowa oraz zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie organy obu nadzorów nie współdziałały w ramach postępowań prowadzonych w związku z podjętą przez skarżących próbą zalegalizowania istniejącego stanu, pomimo iż obowiązek takiej współpracy nakładał na nie przepis art. 85 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. W konsekwencji skarżący słusznie zgłasza swoje zastrzeżenia, co do rozbieżnych stwierdzeń dotyczących zgodności inwestycji z przepisami dwóch różnych planów zagospodarowania przestrzennego.
Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2001 r. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
/-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ S. Małek /-/ G. Radzicka sDS