Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda" lub "organ nadzorczy") z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w zakresie użytego zapisu "w liczbie 5 worków o pojemności 120 l, odbieranych każdorazowo zgodnie z harmonogramem. Worki z bioodpadami przekraczające wyznaczony limit będą przyjmowane nieodpłatnie po dostarczeniu ich do punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych" zawartego w § 1 ust. 2 pkt 6 uchwały.
W podstawie prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda powołał art. 85, 86 i 91 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej: "u.s.g."), art. 6r ust. 2d, ust. 3, ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010; dalej: "u.cz.p.g").
W uzasadnieniu wskazał, że kwestionowany zapis wykracza poza granice upoważnienia ustawowego. Wprowadzenie tego zapisu, co podkreślił, było dopuszczalne pod rządami poprzedniego brzmienia u.cz.p.d. obowiązującego do 5 września 2019 r. W wyniku zmiany art 6r ust. 3a, przez art. 1 pkt 17 lit. e ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1579; dalej: "ustawa o zmianie "u.cz.p.g.") wprowadzenie ograniczenia ilościowego odpadów zielonych wymienionych w ust. 3a jest niemożliwe.
Nie zgadzając się ze stanowiskiem Wojewody, Gmina i Miasto [...] (dalej: "Gmina") wniosła skargę zarzucając rażące naruszenie prawa tj.:
- - art. 6r ust. 3 u.cz.p.g., który upoważnia radę gminy do określenia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę [pic]za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
- - art. 91 u.s.g. poprzez niezasadne przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w [...] posiada wady prawne skutkujące jej częściową nieważnością.
Wskazując na powyższe uchybienia, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz na podstawie art. 200 ww. ustawy obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania.
Odnosząc się do zarzutów wskazała, że wbrew stanowisku Wojewody:
- - zapewnia odbieranie wszystkich rodzajów odpadów z terenu nieruchomości oraz przyjmowanie odpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych (ust. 2d),
- - określiła w uchwale szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (ust. 3),
- - nie ogranicza ilości bioodpadów przyjmowanych przez punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (ust. 3a). Ust. 3a dopuszcza ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych, stanowiących odpady komunalne, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, natomiast Rada Miejska w § 1 ust. 2 pkt 6 przedmiotowej uchwały nie wprowadziła ograniczeń ilościowych przyjmowanych przez punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że kwestionowany zapis uchwały zawarty § 1 ust. 2 pkt 6 dotyczy odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości zamieszkałych tj. bezpośrednio u źródła wytworzenia odpadów, podczas, gdy zapisy ust. 3 dotyczą dostarczania i przekazywania przez właściciela nieruchomości odpadów do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W świetle tak skonstruowanych regulacji aktu prawa miejscowego należy rozróżnić dwa sposoby oddawania odpadów komunalnych: z odbiorem odpadów z terenu nieruchomości i przekazywaniem ich do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W odniesieniu do stanowiska Gminy, która twierdzi, że nie ma miejsca ograniczenia ilości bioodpadów przyjmowanych przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, wyjaśnił, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie odnosi się do przyjmowania bioodpadów przez PSZOK lecz do ograniczenia ilościowego odbieranych bioodpadów bezpośrednio od właściciela nieruchomości na co wskazuje zakwestionowany zapis uchwały.
Dalej wyjaśnił, że delegacja zawarta w art. 6r ust. 3 u.cz.p.g. nie daje podstaw do ograniczenia ilości bioodpadów, odbieranych w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości zamieszkałych opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ograniczenia ilości w odbiorze określonych odpadów wynikają z jednoznacznego brzmienia art. 6r. ust. 3a i mogą dotyczyć jedynie wymienionych w tym przepisie rodzajów odpadów. Dopuszcza się ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych, stanowiących odpady komunalne. Bioodpady nie należą do tej kategorii odpadów komunalnych i tym samym brak jest ustawowej delegacji do wprowadzenia przedmiotowego ograniczenia w przedmiocie ilości odbieranych bioodpadów.
Odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w każdej ilości jest obowiązkowym zadaniem gminy realizowanym w zamian za opłatę za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych. Rada Gminy nie jest w związku z tym upoważniona do ograniczania ilości tych odpadów.
Bez znaczenia dla oceny legalności zapisów pozostaje fakt powoływania się przez Gminę na analogiczne zapisy uchwał funkcjonujące w innych gminach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Sądy administracyjne powołane zostały w celu kontroli działań administracji publicznej jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, o czym stanowią przepisy art. 1 § 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Są zatem właściwe także do kontroli aktów wydawanych przez wojewodów w toku postępowania nadzorczego, przyjmujących postać rozstrzygnięć nadzorczych, o których mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. - jeżeli kontrola ta zainicjowana zostanie skutecznie wniesioną skargą. Samodzielność gminy gwarantuje zarówno Konstytucja RP (artykuły 16, 164, 165 i 171), Europejska Karta Samorządu Lokalnego (artykuły 4, 8 i 11), jak i ustawa o samorządzie gminnym. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP).
Samodzielność ta nie jest jednak absolutna, gdyż gmina uprawniona jest do realizacji powierzonych jej zadań w granicach wynikających z ustaw (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, s. 66; Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002, s. 127). Gmina nie może zatem wykraczać poza to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych.
Kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym i akcie normatywnym wyższej rangi tj. w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.
Zgodnie z art. 85 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Ponadto, jak określa art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.
Rozstrzygnięcie nadzorcze, jako konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego pełni jedną z najistotniejszych gwarancji przestrzegania przez samorząd terytorialny zasady legalności. Organ nadzoru może jednak wkraczać wyłącznie tam, gdzie prawotwórcze działanie organu samorządu terytorialnego narusza w sposób istotny obowiązujące prawo. Zobligowany jest przy tym w sposób jednoznaczny określić w czym upatruje istotność tego naruszenia skutkującą stwierdzeniem nieważności, a przedstawiona przez niego ocena nie może budzić wątpliwości. W przeciwnym bowiem wypadku kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze przybierałyby postać arbitralnych rozstrzygnięć wkraczających w samodzielność samorządów terytorialnych nadaną im mocą ustawy zasadniczej i wymagałoby usunięcia z obrotu prawnego jak akt naruszający prawo.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Spełnienie przesłanki "istotności" naruszenia prawa wyprowadza się z faktu, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (orzeczenie powyższe jak i inne powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia. Prawo miejscowe może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu, w granicach upoważnienia. W konsekwencji, akty prawa miejscowego nie mogą także regulować materii już uregulowanej aktami wyższego rzędu. Z sytuacją regulacji modyfikującej oraz regulacji nieprecyzyjnej i w nieuprawniony sposób uzupełniającej regulacje ustawowe mamy do czynienia w sprawie niniejszej.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była ocena legalności (zgodności z prawem) rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. stwierdzającego nieważność zapisu " w liczbie do 5 worków o pojemności 120 l, odbieranych każdorazowo zgodnie z harmonogramem. Worki z bioodpadami przekraczając wyznaczony limit będą przyjmowane nieodpłatnie po dostarczeniu ich do punktu selektywnej zbiorki odpadów komunalnych" zawartego w § 1 ust. 2 pkt 6 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...].
W sprawie nie ulega wątpliwości, że spełnione zostały wymogi formalne i zachowany został termin do wniesienia skargi do Sądu. Jednocześnie Wojewoda [...] wydając rozstrzygniecie nadzorcze zachował 30 dniowy termin do jego wydania liczony, zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g od dnia doręczenia mu uchwały.
Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego zapisu stanowił art. 6r ust. 3 u.cz.p.g. Zgodnie z tym przepisem: rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Na podstawie delegacji tego przepisu Rada Gminy i Miasta [...] wprowadziła do uchwały z dnia [...] października 2020 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi zapis do §1 ust. 2 pkt 6 w którym wskazała, że w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości zamieszkałych odbierane będą następujące frakcje odpadów: bioodpady w liczbie do 5 worków o pojemności 10 l, odbierane każdorazowo zgodnie z harmonogramem. Worki z bioodpadami przekraczające wyznaczony limit będą przyjmowane nieodpłatnie po dostarczeniu ich do punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych.
Kwestionując ten zapis Wojewoda twierdzi, że doszło do nieuprawnionego ograniczenia ilościowego bioodpadów odbieranych bezpośrednio od właścicieli nieruchomości zamieszkałych.
W opozycji Gmina z kolei podnosi, że zapewniła odbieranie wszystkich rodzajów odpadów z terenu nieruchomości oraz przyjmowanie odpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, przy czym nie ograniczyła ilości bioodpadów przyjmowanych przez punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych.
W sporze tym rację należy przyznać Wojewodzie.
Za organem nadzoru powtórzyć należy, że na podstawie u.cz.p.g. mamy do czynienia z dwoma sposobami oddawania odpadów komunalnych: z odbiorem odpadów z terenu nieruchomości oraz przekazywaniem odpadów do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy zapisów uchwały wprowadzających ograniczenie ilościowe odbieranych odpadów bezpośrednio od właściciela nieruchomości, dla których oceny legalności bez znaczenia pozostają zapisy dotyczące nieograniczonej możliwości przyjmowania odpadów przez PSZOK.
Dla oceny zakwestionowanych zapisów konieczne jest przytoczenie treści kolejnych przepisów u.cz.p.g. I tak zgodnie z art 6r ust. 2 d tej ustawy: w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób.
Na podstawie ust. 3 tego przepisu radzie gminy przysługuje prawo określenia w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów.
Ustawodawca uszczegóławia, że przez sposób i zakres świadczenia usług należy rozumieć w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Częstotliwość dotyczy zatem odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, sposób świadczenia usług - odbioru odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Z treści tego przepisu, wbrew stanowisku Gminy, nie można wywieść uprawnienia do ograniczenia ilości przyjmowanych bioodpadów od właścicieli nieruchomości.
Przez pojęcie częstotliwości nie można bowiem rozumieć ilości odbieranych odpadów.
Pozostawałoby to w sprzeczności z kolejną jednostką redakcyjną (tj. ust. 3b), który dopuszcza zmniejszenie częstotliwości odbieranych bioodpadów, w zależności od ilości wytwarzanych odpadów, ustanawiając jednocześnie wymóg że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
Zapis ten dotyczy częstotliwości odbioru tych odpadów i uzależniony jest od ilości ich wytwarzania i nie może być dowolnie interpretowany. Rada gminy nie ma w związku z tym prawa do określania ilości odpadów jaka będzie odbierana.
Tymczasem rada gminy w kwestionowanym zapisie uchwały wskazała z jednej strony na częstotliwości odbioru bioodpadów określoną harmonogramem i dodatkowo wprowadziła pozaprawne ograniczenie dotyczące ilości odbieranych odpadów.
Żaden z analizowanych przepisów nie przewiduje upoważnienia dla rady gminy do ustanowienia ograniczenia ilościowego w odbieraniu od właścicieli nieruchomości zamieszkałych, bioodpadów które usprawiedliwiałoby wprowadzenie do uchwały kwestionowanego zapisu.
Dla oceny rozstrzygnięcia bez wpływu powstają podnoszone przez gminę argumenty, że zapewniła odbieranie wszystkich odpadów z terenu nieruchomości oraz przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnej zbiórki odpadów komunalnych.
Jak już wyżej zaznaczono na podstawie u.cz.p.g. mamy do czynienia z dwoma sposobami oddawania odpadów komunalnych. Ograniczenie odbioru bioodpadów obieranych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych nie może usprawiedliwiać powoływanie się przez gminę na zapisy uchwały dotyczące nieograniczonego odbioru odpadów przez punkty selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, co do których ustawodawca przewiduje inne wymogi.
Kontroli Sądu podlega wyłącznie wykonanie przez organ samorządowy delegacji ustawowej w zakresie stanowienia prawa miejscowego, w aspekcie jej legalności a nie celowości, a ta, jak wykazała analiza została przekroczona.
Przeprowadzona przez Sąd analiza przepisów potwierdza stanowisko Wojewody, że brak jest ustawowego upoważnienia dla gminy do wprowadzenia ograniczenia ilościowego co do bioodpadów odbieranych bezpośrednio od właścicieli nieruchomości zamieszkałych, co mając na uwadze Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.