Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego /dalej: WINB/, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia B. D. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego /dalej: PINB/ z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] w sprawie robót budowlanych związanych z ułożeniem kostki brukowej na działce nr 3630 w H., gm. [...].
W uzasadnieniu wskazał, że po przeprowadzeniu na wniosek B. D. kontroli opisanych wyżej robót, PINB pismem z dnia [...] października 2013 r. wyjaśnił, że na utwardzenie gruntu na działkach nr 3623, 3630 i 3622 w H. zostało dokonane przez inwestora W. G. zgłoszenie w Starostwie Powiatowym [...], a roboty budowlane zostały rozpoczęte przed upływem 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia, tj. 14 kwietnia 2011 r. Brak jest więc podstaw do interwencji w ramach sprawowanego nadzoru budowlanego.
W piśmie z dnia 29 października 2013 r. /data wpływu do organu/ zatytułowanym jako zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...] października 2013 r. B. D. domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Naprowadził, że pismo PINB z dnia [...] października 2013 r. traktuje – zgodnie z art. 61a K.p.a. - jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które przysługuje zażalenie, a jeżeli z jakichkolwiek przyczyn można uznać odmiennie, na podstawie art. 37 K.p.a., składa zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Zarzucił naruszenie przez organ I instancji art. 7 i 77 K.p.a. poprzez brak zebrania materiału dowodowego dającego podstawę do wydania konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreślił, że przez okres 2 lat od wskazanego w zgłoszeniu terminu rozpoczęcia prac nie były wykonywane żadne objęte nim roboty.
Również samo zgłoszenie było wadliwe, gdyż inwestor nie dysponował nieruchomością na cele budowlane, a on jako właściciel działki nr 3630 po której przebiega szlak służebny, nigdy nie wyrażał zgody na wykonanie robót.
Na wezwanie organu, w piśmie z dnia 30 listopada 2013 r. stwierdził, że pismo z dnia 29 października 2013 r. stanowi zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...] września 2013 r.
Rozpoznając zażalenie i dokonując oceny pisma PINB z dnia [...] października 2013 r. organ odwoławczy stwierdził, że nie nosi ono cech i formy postanowienia, nie zawiera też wymaganych elementów charakterystycznych dla tego rodzaju aktu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 124 § 1 i 2 K.p.a., postanowienie powinno zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania oraz uzasadnienie faktyczne i prawne – jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego lub gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. W związku z pismem B. D. z dnia 11 września 2013 r., PINB udzielił wyjaśnień, nie rozstrzygając sprawy aktem administracyjnym w formie postanowienia.
W związku z tym zażalenie B. D. jest niedopuszczalne. Jednocześnie pismo PINB z dnia [...] października 2013 r. nie może być potraktowane jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż B. D. w piśmie z dnia 11 września 2013 r. nie składał takiego podania, lecz prośbę o przeprowadzenie kontroli robót budowlanych (nie stwierdzono przy tym podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu).
W skardze B. D. zaskarżył postanowienie WINB z dnia [...] grudnia 2013 r. w całości, zarzucając:
- 1) naruszenie art. 124 w zw. z art. 61a K.p.a. poprzez przyjęcie, że pismo z dnia [...] października 2013 r. nie jest postanowieniem, na które stronie przysługiwało zażalenie,
- 2) niewyjaśnienie okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,
- 3) naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w następstwie czego nie doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Uzasadniając skargę wskazał na art. 61a K.p.a., który przewiduje formę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W wypadku postępowania wszczynanego na wniosek strony, organ może zachować się tylko w sposób przewidziany w przepisach rozdziału 1 działu II, tj. albo pozostawić podanie bez rozpoznania, albo przekazać sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwrócić podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem albo w sposób przewidziany w komentowanym przepisie. W związku z tym pismo PINB z dnia [...] października należy traktować jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie. To, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w sprawie nie wynika z jego formy, lecz merytorycznej treści. Nawiązując do rozstrzygnięcia skarżący naprowadził, że doszło do rażącego naruszenia art. 7 i 77 K.p.a., ponieważ organ I instancji oparł się wyłącznie na wyjaśnieniach inwestora, które nie polegały na prawdzie tak co do terminu rozpoczęcia prac przed datą upływu ważności zgłoszenia (przez okres 2 lat liczonych od daty zgłoszenia nie wykonano żadnych robót nim objętych), jak i co do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (skarżący jako właściciel działki nr 3630 nigdy nie wyrażał zgody na utwardzenie szlaku pieszo – jezdnego kostką brukową, a w treści ustanowionej służebności nie ma mowy o takim uprawnieniu po stronie właścicieli nieruchomości władnącej).
W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wnosząc o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga jest uzasadniona.
I. Stan faktyczny jest następujący: pismem z dnia 11 września 20013 r. B. D. zwrócił się do PINB z podaniem o "kontrolę robót budowlanych na mojej działce nr 3630 położonej w H.". W dalszej części pisma naprowadził, że sąsiad wjechał koparką i ma zamiar układać kostkę, a działka stanowi jego własność i nie wyraża zgody na te prace. W konkluzji zwrócił się z prośbą o szybką interwencję. Pismo wpłynęło do organu w dniu 12 września 2013 r. PINB w trybie art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409/ przeprowadził kontrolę, po czym pismem z dnia 14 października 2013 r. Nr [...] poinformował, że po przeprowadzeniu czynności kontrolnych nie znalazł podstaw do dalszej interwencji. Jednocześnie organ stwierdził, że kwestie naruszenia własności nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego.
II. Zgodnie z przepisem art. 61 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony /§ 1/, a datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej /§ 3/. Wniesienie podania przez stronę obliguje organ do przeprowadzenia oceny formalnej i procesowej takiego żądania polegającego na sprawdzeniu, czy podanie odpowiada wymogom formalnym przewidzianym dla pisma procesowego, określonych art. 63 k.p.a. Procesowa ocena polega na stwierdzeniu istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania, a więc czy sprawa może stanowić przedmiot postępowania administracyjnego w świetle art. 1 pkt. 1 k.p.a. oraz czy podanie pochodzi od strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. W przypadku negatywnej oceny tej fazy postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego /art. 61a § 1 k.p.a./. Postanowienie to jest wydawane, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem jednak przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II Kodeksu; w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem.
Jeżeli ta pierwsza faza postępowania nie prowadzi do negatywnej oceny podania, wtedy organ winien wydać decyzję. Zgodnie z art. 104 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej /§ 1/. Decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji /§ 2 /. Załatwienie sprawy oznacza, że organ administracyjny po wszczęciu postępowania zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w sprawie, uznał za udowodniony określony stan faktyczny i dokonał jego subsumcji pod stosowną normę prawną, sporządził decyzję spełniającą wymogi formalne zawarte w art. 107 § 1 k.p.a.
III. W stanie fatycznym sprawy zrekonstruowanym w punkcie I uzasadnienia, uwzględniając uwagi wyżej poczynione Sąd stwierdza, że na skutek podania skarżącego złożonego w dniu 12 września 2013 r. doszło do wszczęcia postępowania: pismo B. D. z dnia 11 września 2013 r. skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a więc organu właściwego w sprawach z zakresu ustawy – Prawo budowlane, niewątpliwie pochodziło od strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast zawarte w podaniu żądanie, ze względu na treść, nie dotyczyło przeprowadzenia czynności kontrolnych, jak to przyjął PINB, a zaakceptował organ odwoławczy. Wniosek w swej treści wskazując na wykonywanie robót budowlanych na działce stanowiącej własność skarżącego, przy braku zgody ze strony B. D., w konkluzji zawiera żądanie "szybkiej interwencji". W takim stanie faktycznym pismo PINB z dnia [...] października 2013 r. Nr [...], mimo pewnych braków odnośnie do wymagań przewidzianych przepisem art. 107 § 1 k.p.a., w istocie jest decyzją administracyjną: pochodzi od organu właściwego w tego rodzaju sprawach i podpisane jest przez piastuna organu, w swej treści nawiązuje do podania skarżącego, przedstawia stan sprawy ustalony w trakcie postępowania i wreszcie rozstrzyga sprawę - nie znajduje podstaw do podjęcia dalszej interwencji.
W tym miejscu zauważyć należy, że w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że niezachowanie wymagań formalnych nie pozbawia rozstrzygnięcia sprawy charakteru decyzji, jeżeli jest w nim co najmniej "oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji" i chociaż będzie to decyzja wadliwa pod względem formy, to może wywołać skutki materialnoprawne i być poddana kontroli sądu administracyjnego (por. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 248 i tam powołane wyroki).
Jak już wyżej stwierdzono, pismo PINB z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] wszystkie te elementy posiada, w szczególności zawiera rozstrzygnięcie. Zatem stwierdzając niedopuszczalność "zażalenia", będącego w istocie odwołaniem od decyzji PINB z dnia [...] października 2013 r., organ odwoławczy naruszył art. 134 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji uwzględni poczynione wyżej uwagi i przyjmie, że pismo PINB z dnia [...] października 2013 r., jest decyzją, która nie do końca odpowiada wymaganiom formalnym, od której to decyzji, w terminie, strona wniosła odwołanie.
Z tych przyczyn zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm./, w zw. z art. 134 k.p.a. Orzeczenie o kosztach postępowania ma oparcie w przepisie art. 200 tej ustawy.