Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] czerwca 2010r. skarżący J.K. i M.K. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o tym, że na działce nr [x], położonej w R., znajdującej się naprzeciwko działki budowlanej nr [y] stanowiącej własność skarżących są prowadzone szeroko zakrojone prace zmierzające do zrównania poziomu tej działki z drogą główną nr4 E-40. W piśmie podniesiono, iż w wyniku podniesienia poziomu działki nr [x] działka skarżących oraz inne działki budowlane położone na tym terenie stracą na atrakcyjności a nadto, iż w związku ze znaczną ok. 3 m zmianą wysokości terenu istnieje zagrożenie zaburzenia stosunków wodnych.
Postanowieniem z dnia [...].06.2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] działając na podstawie art. 65 par.1 k.p.a. oraz art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 z późn.zm.) podanie Państwa J. i M. K. w sprawie podniesienia poziomu działki ew. [x] przekazał Burmistrzowi R. jako organowi właściwemu do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu wskazano, że podnoszenie terenu nie jest wykonywaniem robót budowlanych ani obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane natomiast zgodnie z art. 29 ust.3 Prawa wodnego do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, w sytuacji, gdy podniesienie gruntu powodować będzie zmianę stanu wód jest uprawniony wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Wydanie postanowienia zostało poprzedzone ustaleniem w drodze informacji Starosty Powiatowego [...], iż w rejestrze pozwoleń na budowę nie figuruje sprawa dotycząca budowy obiektu budowlanego na działce nr [x] w R. Powyższe postanowienie nie zostało zaskarżone.
Kolejnym pismem z dnia [...] lipca 2010r. skarżący J.K. i M.K. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o nielegalnych pracach budowlanych na działce [x] związanych z podwyższeniem poziomu gruntu wnioskując o wydanie decyzji obligującej właściciela działki nr [x] do odwrócenia wprowadzonych zmian i zaniechania budowy jakichkolwiek zabudowań na sztucznie podwyższonym terenie. W uzasadnieniu podania wskazano, iż w ocenie skarżących w tym konkretnym przypadku podnoszenie poziomu gruntu na działce nr [x] należy traktować jako pierwszy etap prac budowlanych, gdyż jego celem i efektem końcowym będzie wybudowanie budynku na poziomie podwyższonym o ok. 3 metry w stosunku do zabudowań na sąsiednich działkach. Takie działanie w ocenie skarżących pozostaje w sprzeczności z warunkami zabudowy na tym osiedlu domów jednorodzinnych.
Powyższe pismo skarżących Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w dniu [...].08.2010r. przesłał Gminie R. w ślad za postanowieniem z dnia [...].06.2010r. nr [...] z argumentacją, iż sprawy naruszenia stosunków wodnych na gruncie należą do kompetencji Burmistrza Gminy R. Skarżący otrzymali je do wiadomości w dniu [..].08.2010r.
W dniu [...].08.2010r. skarżący J.K. i M.K. złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] zażalenie na pismo z dnia [...].08.2010r. W zażaleniu podniesiono, iż pismo skarżących z dnia [...].07.2010r. nie może być traktowane jako ciąg dalszy poprzedniego pisma z dnia [...].06,2010r., w którym to piśmie istotnie podnoszono problem stosunków wodnych.
Postanowieniem z dnia [...].09.2010r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] działając na podstawie art.123 oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 z późn. zm.) stwierdził, że zażalenie wniesione przez Państwo J. i M. K. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].08.2010r.,znak [...] przekazujące Gminie R. pismo Państwa J. i M. K. z dnia [...].07.2010r. w sprawie podniesienia poziomu działki nr ewid. [x] w R. jest niedopuszczalne.
W pisemnych motywach tego rozstrzygnięcia organ podał, iż zgodnie z art. 141 par.1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie przysługuje zażalenie, gdy kodeks tak stanowi.
W dniu [...].06.2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przekazał Gminie R. pismo Państwa J. i M. K. z dnia [...].06.2010r. w sprawie podniesienia poziomu działki nr ewid. [x] w R. do poziomu drogi nr 4 postanowieniem, na które skarżący nie złożyli zażalenia.
Pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].08.2010r. znak [...], na które zażalenie wnieśli Państwo J. i M. K., nie jest postanowieniem wydanym na podstawie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego czy też ustawy Prawo budowlane. Jest to pismo przekazujące Gminie R. do załatwienia zgodnie z właściwością pismo Państwa J. i M. K. z dnia [...].07.2010r. zawierające interwencję żalących w sprawie podniesienia poziomu działki nr ewid. [x] w R., na które nie przysługują żadne środki odwoławcze czy zażaleniowe. W takiej sytuacji w ocenie organu, wniesione przez Państwo J. i M. K. zażalenie na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].07.2010r. znak [...] przekazujące Gminie R. pismo Państwa J. i M. K. z dnia [...].07.2010r. w sprawie podniesienia poziomu działki nr ewid. [x] w R. jest niedopuszczalne.
W skardze na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w R. z dnia [...].09.2010r. nr [...] Państwo J. i M. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je pisma – postanowienia Powiatowego Inspektora Budowlanego [...] z dnia [...].08.2010r. nr [...] jako naruszających prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucili, iż w ich ocenie pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [..].08.2010r. nr [...] jest postanowieniem, ponieważ zawiera wszystkie elementy postanowienia za wyjątkiem pouczenia o możliwości złożenia zażalenia. Podnieśli także, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] niezasadnie potraktował pismo skarżących z dnia [..].07.2010r. jako dalszy ciąg sprawy poruszonej we wcześniejszym piśmie z dnia [..].06.2010r. mimo, iż w pismo z dnia [..].07.2010r. nie dotyczyło zaburzenia stosunków wodnych.
W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Zgodnie z art.184 Konstytucji Rzeczpospolitej |Polskiej z 1007r. oraz art. 1 par.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153,poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest w aspekcie zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art.1 par.2 cytowanej ustawy). Zakres tej kontroli wyznacza art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że w postępowaniu sądowo-administracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy oraz trafność wykładni tych przepisów.
W oparciu o przepis art. 145 par.1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję(postanowienie), uchyla ją w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni art.123,124 k.p.a. w zw, z art.65 par.1 k.p.a. i w zw. z art.134 k.p.a.,co miało wpływ na wynik sprawy.
Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi wynika bezsporny stan faktyczny tej sprawy. Skarżący do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] zwrócili się dwukrotnie. Po raz pierwszy w dniu [...] czerwca 2010r., zawiadamiając organ o prowadzeniu szeroko zakrojonych prac związanych z podniesieniem poziomu działki nr nr [x] położonej w R., które to działania zdaniem skarżących mogły prowadzić do zaburzenia stosunków wodnych a także do umniejszenia atrakcyjności ich własnej działki, przy czym powyższe pismo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przekazał według właściwości Burmistrzowi R. jako organowi właściwemu zgodnie z art. 29 ust.3 Prawa wodnego do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w sytuacji, gdy podniesienie gruntu powodować będzie zmianę stanu wód lub szkodliwe działania dla nieruchomości sąsiednich.
Po raz drugi natomiast pismem z dnia [...] lipca 2010r., w którym to piśmie nie została poruszona tematyka zmiany stosunków wodnych a wyraźnie sprecyzowano, iż intencją składających podanie jest formalne zawiadomienie o nielegalnych pracach na działce nr [x] oraz, iż oczekują oni wydania decyzji obligującej właściciela działki nr [x] do odwrócenia wprowadzonych zmian i zaniechania budowy jakichkolwiek zabudowań na sztucznie podwyższonym poziomie. Podanie skarżących z dnia [...] lipca 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przekazał Burmistrzowi R. za pismem z dnia [..].08.2010r. w uzasadnieniu którego powołano się na wcześniej wydane postanowienie z dnia [..].06.2010r., wskazano, iż sprawy ze stosunków wodnych na gruncie należą do kompetencji Burmistrza Gminy R. oraz, że według informacji Starosty R.–S., w prowadzonych rejestrach dotyczących wydanych pozwoleń na budowę nie figuruje sprawa dotycząca obiektu budowlanego na działce ew. nr [x] w R. Nadto organ poinformował, iż decyzję o warunkach zabudowy działki poł. w R. wydaje Burmistrz R. W piśmie z dnia [..].08.2010r. nie wskazano podstawy prawnej jak również nie zawarto żadnych pouczeń.
W odniesieniu do decyzji administracyjnej, do minimum jej elementów orzecznictwo sądowe zalicza: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyr. NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169, wyr. NSA z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222).Każde "pismo" zawierające takie konstytutywne wymogi jest decyzją administracyjną. Skoro zatem postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych. Do tych elementów należy: oznaczenie organu administrującego wydającego postanowienie, oznaczenie adresata postanowienia i rozstrzygnięcie o kwestii wynikłej w toku postępowania lub o istocie sprawy.
Ponieważ pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [..].08.2010r. nr [...] wszystkie w/w elementy konstytuujące postanowienie zawiera, uznać należy, iż w istocie mimo braku wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz braku pouczenia o środkach odwoławczych jest ono postanowieniem w przedmiocie przekazania sprawy, o którym mowa w art. 65 par.1 k.p.a.
Zgodnie z art. 141 par.1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Ponieważ zgodnie z art. 65 par.1 k.p.a. in fine przekazanie sprawy do organu właściwego jest zaskarżalne w drodze zażalenia, błędnie organ II instancji na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia.
Końcowo podkreślić należy, iż organ niezasadnie potraktował pismo skarżących z dnia [..] lipca 2010r. jako kolejne pismo w sprawie dotyczącej naruszenia stosunków wodnych, skoro w tym piśmie kwestia ta nie była poruszana a jego treść sugerowała raczej popełnienie samowoli budowlanej na działce nr [x],które to twierdzenia powinny podlegać zweryfikowaniu przez organ w drodze czynności kontrolnych.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145par.1 pkt 1"c" p.p.s.a oraz art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.