Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2009r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2009r. o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] w zakresie działki nr 374/5, obr. [...]. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., art. 20 ust. 1 i ust. 2 i art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454).
Postępowanie zostało wszczęte na wniosek K. G. z dnia 30 marca 2009r.
o sprostowanie wpisu w operacie ewidencji gruntów dot. działki nr 374/5 obr. [...] i wpisanie prawa jej własności na jego rzecz. Do wniosku załączono następujące dokumenty: akt własności ziemi [...] z dnia 12 stycznia 1981r., zaświadczenie Sądu Rejonowego w R. (Wydziału Ksiąg Wieczystych) znak: [...] o zamknięciu księgi wieczystej nr [...] oraz znak: [...] o zamknięciu księgi wieczystej nr [...], kopię mapy ewidencji gruntów i budynków dla obr. [...] oraz kopię mapy ewidencji gruntów dla obr. [...]. Motywując żądanie wnioskodawca wskazał, że działka nr 374/5 znajduje się w granicach działki nr 50 obr. [...], której dotyczy dołączony akt własności ziemi.
Decyzją [...] z dnia [...] czerwca 2009r. Prezydent Miasta odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] na podstawie aktu własności ziemi z dnia 12 stycznia 1981r. w zakresie osoby właściciela. Organ podniósł, że działka ewidencyjna nr 374/5 od momentu założenia operatu ewidencji gruntów nie stanowiła własności K. G. W związku z tym, że w odpisie zupełnym księgi wieczystej [...] z dnia 29 maja 2009r. brak jest ujawnienia w dziale I działki nr 374/5, nie jest to dokument potwierdzający prawo własności wnioskodawcy do tej działki. Nadto z załączonego do wniosku aktu własności ziemi nie wynika, aby którakolwiek z wymienionych w nim działek tj. 44/2 oraz 50 obr. [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr 374/5.
Po rozpoznaniu odwołania K. G. od wskazanej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją [...] z dnia [...] lipca 2009r. uchylił ją, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - wobec niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Wydaną w ponownym postępowaniu decyzją z dnia [...] września 2009r. Prezydent Miasta powtórnie odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] dotyczących działki nr 374/5 obr. [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że od momentu założenia ewidencji gruntów (1964r.) podmiotem wykazanym jako właściciel działek nr 44/2 i 50 obr. [...] był W. G. W wyniku odnowienia ewidencji gruntów obręb [...] wszedł w skład obrębu ewidencyjnego [...]. Zgodnie z postanowieniem Miejskiego Biura Geodezji i Kartografii znak: [...] z dnia 27 listopada 1981r. pgr 273/3, 271 oraz pb 272 objęte Lwh [...] zmieniły oznaczenie na działki nr 105, 107/1 i 374/1 obr. [...].
i stanowiły własność J. G. i W. G. po ½ części.
Na podstawie aktu własności ziemi z dnia 12 stycznia 1981r. działki nr 44/2 i 50 obr. [...] stały się własnością K. G. Na podstawie zmiany [...] działka nr 374/5 została przeniesiona do pozycji rejestrowej [...] jako własność J. G. i W. G. po ½ części. W oparciu o tą samą zmianę działki nr 374/1 i 380/2 wykazane w pozycji rejestrowej [...] zniosły się do działki nr 374/6. Zgodnie z postanowieniami Sądu Rejonowego [...] z dnia 13 maja 1992r. ([...]), z dnia 14 października 1982r. ([...]) oraz z dnia 9 lipca 1997r. ([...]) o stwierdzeniu nabycia spadku, wprowadzono stosowne zmiany do operatu ewidencji gruntów i budynków obr. [...].
Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów w pozycji rejestrowej G.2166 działka nr 374/5 wpisana jest jako współwłasność W. G. (w 1/6 cz.), J. G. (w 1/6 cz.), K. G. (w 14/48 cz.), D. G. (w 1/8 cz.), A. G. (w 1/8 cz.) oraz Z. G. (w 1/8 cz.).
Prezydent Miasta zwrócił uwagę, że wskazane zmiany w ewidencji gruntów dokonano na podstawie dokumentacji geodezyjnej zawierającej wykaz zmian danych ewidencyjnych, włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dokumentacja ta była podstawą wpisu prawa własności K. G. do nieruchomości oznaczonych jako działki nr 373/4, 105/15, 374/6, 374/4 obr. [...] (prawo to ujawnione jest w KW [...]).
Tymczasem z przedłożonego przez K. G. (wraz z wnioskiem z 30 marca 2009r.) wykazu synchronizacyjnego dla działki nr 374/5 wynika fakt powstania tej działki z działki nr 50. Wynikająca zatem z tego dokumentu historia powstania działki nr 374/5 jest odmienna od tej przedstawionej w dokumentacji sporządzonej do powstania działek nr 374/1 i 380/2 obr. [...], zalegającej w aktach księgi wieczystej [...]. Organ prowadzący ewidencję nie ma natomiast możliwości oceny, która dokumentacja geodezyjna jest prawidłowa w sytuacji, gdy sporządzone zostały przez uprawnione osoby, włączone do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a do ich wykonania wykorzystano ten sam operat ewidencyjny. Organ podniósł też, że dokumentacja przedłożona przez wnioskodawcę nie zawiera wykazu zmian danych ewidencyjnych, o czym mowa w § 46 ust. 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. G., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podniósł, że dokonany na podstawie wykazu zmian [...] podział działki nr 374/1 obr. [...] a następnie przeniesienie do nowej pozycji rejestrowej[...] i wpisanie nowego właściciela działki nr 374/5 nastąpiło bez jakichkolwiek dokumentów.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją [...]z dnia [...] listopada 2009r. utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2009r.
Motywując rozstrzygnięcie organ wskazał, że przedłożony przez wnioskodawcę wyrys z mapy ewidencyjnej posiada klauzulę, iż dokument jest kopią z mapy ewidencyjnej i nie jest przeznaczony do dokonywania wpisu w księgach wieczystych. Natomiast wykaz synchronizacyjny nie posiada wykazu zmian danych ewidencyjnych określonych w § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z uwagi na powyższe, dokumenty te nie mogą stanowić podstawy zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Wskazano, że organy nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, w oparciu o które dokonują zmian w ewidencji. Organ podkreślił, że ewidencja gruntów i budynków jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, w związku z czym przy pomocy zmian w zawartych w niej danych nie można udowadniać swoich praw właścicielskich.
Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2009r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. G., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie:
- - art. 7 i art. 8 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia kroków celem ustalenia prawdy obiektywnej,
- - art.77 i art. 80 k.p.a. przez wadliwą ocenę stanu faktycznego, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego,
- - art. 20 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Składający skargę podniósł, że wykazem zmian [...] wprowadzone zostały w operacie ewidencyjnym zmiany bez decyzji podziałowej, a jedynie w oparciu o mapę uzupełniającą podział działki nr 374/1. Zmiany te - dokonane bez jakiegokolwiek umocowania w postaci decyzji administracyjnej bądź orzeczenia sądowego - nastąpiły sprzecznie z prawem obowiązującym w 1988r. (ustawą z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – Dz. U. Nr 22, poz. 99). Błędne jest, zdaniem skarżącego, twierdzenie organu pierwszej instancji odnośnie tego, że dla nieruchomości nr 374/5 prowadzona jest księga wieczysta. Na skutek nieformalnego podziału, wymieniona działka została utworzona tylko w operacie ewidencji gruntów i brak jest jej w księgach wieczystych.
Skarżący wskazał, że postanowieniem z dnia 29 lutego 2008r. (sygn.[...]) Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych oddalił wniosek K. G. o sprostowanie wpisu w dziale [...] poprzez wpisanie działki nr 374/5. Stanowisko powyższe zostało podtrzymane w postanowieniu tego Sądu z dnia 20 czerwca 2008r. (sygn. [...]). Składający skargę podniósł, że zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego, księga wieczysta Nr [...] została zamknięta, a nieruchomość przeniesiono do KW [...], gdzie jako właściciel wpisany jest K. G. Działka nr 374/5 nie posiada zatem potwierdzonego zapisu prawa własności w księgach wieczystych, zaś jej stan prawny wywodzi się z aktu własności ziemi z dnia 12 stycznia 1981r. Składający skargę zaznaczył, iż w sytuacji, gdy jest kilkoro spadkobierców, samo postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku nie daje podstaw do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w zakresie własności nieruchomości.
Niezbędnym jest dodatkowo postanowienie dotyczące przeprowadzonego działu spadku. Poza tym w postanowieniach o stwierdzeniu nabycia spadku, na które powołuje się organ nie ma mowy o tym, iż w jego skład wchodzi gospodarstwo rolne, które K. G. przejął na podstawie przedmiotowego aktu własności ziemi. Tym samym nieruchomość ta nie stanowiąc własności spadkodawcy nie mogła wejść w skład masy spadkowej po nim.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji.
Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej dalej P.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad nieważności wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
Należy także zaznaczyć, że stosownie do art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów (czynności) wydanych (podjętych) we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach Sąd doszedł do przekonania, iż w rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a. Przepis ten obliguje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Uszczegółowieniem wskazanej zasady jest art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
W tym miejscu należy wskazać, iż obowiązkiem starosty prowadzącego ewidencję jest utrzymywanie jej w stanie aktualności, co następuje w drodze tzw. aktualizacji danych, na podstawie art. 20 Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw.
z § 44 pkt 2 rozporządzenia z 21 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 wskazanego rozporządzenia). Dokonywana jest ona bądź z urzędu bądź na wniosek uprawnionych podmiotów na podstawie wymienionych w powołanym rozporządzeniu dokumentów (§ 12, § 46 ust. 2).
Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2009r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2009r. o odmowie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] zmiany dotyczącej wpisania własności działki nr 374/5 obr.[...] na rzecz skarżącego K. G. na podstawie aktu własności ziemi z 12 stycznia 1981r.
Odmawiając dokonania powyższej zmiany organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na niezgodność dokumentacji przedstawionej przez skarżącego w postaci kopii wykazu synchronizacyjnego dla działki nr 374/5 obr [...], włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 8 listopada 2007r. (nr [...]) z dokumentacją zalegającą w aktach księgi wieczystej Nr [...].
Z powyższego wykazu synchronizacyjnego wynika, iż objęta aktem własności ziemi z 1981r. działka nr 50 odpowiada działkom nr 374/1 i 380/2, które następnie zniosły się do działki nr 374/6, zaś powinna także odpowiadać działce nr 374/5, przy czym ta ostatnia działka powstała w wyniku nieudokumentowanego podziału (brak decyzji podziałowej). Natomiast z dokumentacji geodezyjnej znajdującej się w aktach wskazanej księgi wieczystej nie wynika istnienie działki nr 374/5 jako powstałej z podziału działki nr 50. Podnosząc powyższą okoliczność tj. rozbieżność pomiędzy dwoma dokumentami Prezydent Miasta stwierdził, iż nie ma on możliwości oceny, która z nich jest prawidłowa. Zaznaczył także, iż celem prowadzonego przez niego postępowania było ustalenie, a następnie orzeczenie w przedmiocie treści żądania strony, którym w niniejszej sprawie było wpisanie prawa własności działki nr 374/5 obr [...] na rzecz składającego wniosek K. G., nie zaś potwierdzenie lub zaprzeczenie, iż doszło do nieuprawnionego wyłączenia działki nr 374/5 z działki nr 374/1 obr [...].
Tę ostatnią okoliczność nakazał organowi pierwszej instancji wyjaśnić organ odwoławczy w decyzji (z dnia [...] lipca 2009r.) uchylającej pierwsze rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta (z dnia [...] czerwca 2009r.) w przedmiocie wniosku K. G. z dnia 30 marca 2009r.
W ocenie Sądu, powołana wyżej argumentacja organu pierwszoinstancyjnego nie może zasługiwać na uwzględnienie. Do jego zadań bez wątpienia należy bowiem rozstrzyganie o żądaniach wprowadzenia zmian do operatu ewidencyjnego (§ 46 ust. 1 rozporządzenia z 2001r.). W tym celu jest on obowiązany do przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego pod kątem spełnienia przesłanek stosownego wpisu. Inicjatywa dowodowa spoczywa w takim przypadku głównie na składającym wniosek, który domagając się wprowadzenia zmiany w zakresie własności nieruchomości winien przedstawić dokument określony w § 12 rozporządzenia, mogący stanowić podstawę wpisu żądanej treści. Nie zwalnia to jednocześnie organu z obowiązków wynikających z cytowanych wyżej art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Postępowanie ewidencyjne służy bowiem ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach oraz ich właścicielach.
Ustalenie zatem w niniejszej sprawie przez organ, iż brak jest zbieżności w dokumentacji w zakresie kluczowej dla jej rozstrzygnięcia okoliczności nie mogło zwolnić go z wyjaśnienia tego faktu. Kwestia powstania działki nr 374/5, w tym podstawa prawna, w oparciu o którą do tego doszło, stanowi istotę przedmiotowego postępowania. Brak zatem stosownych wyjaśnień w tym zakresie stanowi o niewątpliwym naruszeniu przez organ wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej.
Powyższego naruszenia dopuścił się również organ drugiej instancji, który utrzymał w mocy kwestionowane odwołaniem K. G. rozstrzygnięcie, pozostawiając, tak samo jak organ pierwszoinstancyjny, poza zakresem swoich ustaleń kwestię źródła istnienia działki nr 374/5, przez co naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Z wyrażonej bowiem w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika, iż zadaniem organu odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji administracyjnej, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej.
Powyższe naruszenie przepisów postępowania czyni zbędnym rozważanie kwestii merytorycznej prawidłowości (nieprawidłowości) odmowy wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] zmiany w zakresie wpisania K. G. jako jedynego właściciela działki nr 374/5 obr. [...], gdyż wobec istotnych braków w ustaleniach faktycznych przedwczesnym jest wypowiadanie się co do zasadności stosowania przepisów prawa materialnego.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, obowiązkiem organu będzie zatem wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez wyjaśnienie podniesionych wyżej okoliczności tj. historii powstania działki nr 374/5, w tym podstawy prawnej powyższego w aspekcie jej wywodzenia się z działki nr 50 objętej aktem własności ziemi z 12.01.1981r.
W tym celu organ powinien przeprowadzić wszelkie niezbędne dowody. Dokonane ustalenia i ich ocena powinny następnie znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji odpowiadającym wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy uznając, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2009r.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono po myśli art. 200 P.p.s.a. zaliczając do nich kwotę należnego w sprawie wpisu sądowego (200 zł - § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.), kwotę wynagrodzenia pełnomocnika (240 zł - § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł – pkt IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006r. o płacie skarbowej, Dz. U. Nr 225, poz. 1635). Zwrot kwoty 300 zł jako nadpłaconego w sprawie wpisu nastąpił zaś w myśl art. 225 P.p.s.a.