Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Wnioskiem z dnia 29 stycznia 2020 r. A. (dalej: "Spółka") zwróciła się do Wójta Gminy z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie linii kablowej nN w celu przyłączenia punktu informacyjnego na działce nr 52/8, przyłączenia domku myśliwskiego na działce nr 52/9 oraz przyłączenia budynku punktu informacyjnego na działce nr 52/9 w miejscowości [...] z linii nN H. K., na działkach nr 19/1, 51, 52/5, 52/8 i 529 w miejscowości [...], gm. [...].
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Wójt Gminy odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego przedsięwzięcia.
Zdaniem organu i instancji, inwestor nie wykazał, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego o charakterze chociażby lokalnym (gminnym) w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n.". Ponadto ustalono, że uchwałą Rady Gminy z dnia [....] czerwca 2011 r. nr [....]na działce nr 51 ustanowiono pomnik przyrody A. L., składający się z 62 drzew Lipa drobnolistna. Uchwała z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] rada zniosła ochronę jedynie w zakresie dwóch drzew, wobec czego pomnik przyrody na ww. nieruchomości składa się z 60 drzew. A. L. na działce nr 51 wpisana został również do gminnej ewidencji zabytków pod nr [...]. Zdaniem organu I instancji, realizacja wnioskowanej inwestycji może negatywnie wpłynąć na stan pomnika przyrody, w tym jego układ korzeniowy. To zaś oznacza, że wnioskowana inwestycja jest niezgodna z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.
Dz.U. z 2020 r. poz. 55 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 282 z późn. zm.), co w konsekwencji wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku Spółki.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł C. A.(dalej: "skarżący") podnosząc, że organ I instancji nie zapewnił czynnego udziału w postępowaniu jego stronie – Fundacji B., która zamierza posadowić na terenie objętym wnioskiem punkt informacyjny w budynku gospodarczym. Ponadto organ I instancji błędnie przyjął, że wnioskowane przedsięwzięcie nie stanowi inwestycji o znaczeniu lokalnym, gdyż będzie zasilać punkt informacyjny Fundacji, której celami statutowymi jest m.in. odbudowa dworu w [...], założenie i prowadzenie tam muzeum, rewitalizacja otaczającego dwór parku oraz wspieranie i prowadzenie programów i projektów naukowych, edukacyjnych i kulturalnych. Błędnie również uznano, ze inwestycja może negatywnie wpłynąć na pomnik przyrody na działce nr 51, gdyż technologia prac służących posadowieniu projektowanych linii energetycznych zakłada nieinwazyjne metody przewiertu sterowanego elektronicznie, w celu ochrony systemu korzeniowego A. L..
Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy opisana wyżej decyzję Wójta Gminy.
Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Kolegium podało, że planowane przedsięwzięcie będzie służyć jedynie skarżącemu lub Spółce czy Fundacji w celach stricte związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, a społeczności lokalnej jedynie pośrednio i nieznacznie. W ocenie organu odwoławczego, już samo to stwierdzenie jest wystarczające do uznania decyzji Wójta za zgodną z przepisami prawa. Niemniej za słuszną Kolegium uznało również argumentację związaną z niebezpieczeństwem uszkodzenia układu korzeniowego A. L. w związku z realizacją planowanej inwestycji w zaproponowanym przez wnioskodawcę zakresie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, C. A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- I. art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia niezbędnych czynności dowodowych dla wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że inwestycja - pomimo realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. – nie ma znaczenia co najmniej lokalnego oraz jej przeprowadzenie może naruszać układ korzeniowy A. L.;
- II. art. 80 w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a. polegające na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów, wyciągnięciu z zebranego (w sposób niepełny) materiału dowodowego wniosków sprzecznych z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a także wybiórczym wykorzystaniu materiału dowodowego i przyjęciu, że inwestycja może wpłynąć negatywnie na układ korzeniowy pomnika przyrody A. L., podczas gdy planowana metoda przeprowadzenia linii kablowej (przewiert sterowany elektronicznie) nie będzie zagrażać korzeniom drzew A. L.;
- III. art. 10 § 1 oraz art. 78 § 1 w zw. z art. 7 oraz art. 8 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w tym do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a przez to uniemożliwienie zgłoszenia wniosków dowodowych przed zakończeniem postępowania;
- IV. art. 79a w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 78 § 1 w zw. z art. 7 oraz art. 8 w zw. z art. 140 K.p.a. - w razie przyjęcia, że wykazanie przesłanek warunkujących wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zależy od stron tego postępowania - poprzez brak wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane;
- V. art. 145 § 1 pkt 6 oraz art. 106 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 oraz 8 i art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p." poprzez wydanie decyzji bez uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [....], pomimo tego, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nastąpiła z uwagi na potrzebę zapewnienia ochrony zabytkowej A. L., wpisanej do gminnego rejestru zabytków pod nr. [....], jak również chronionej jako pomnik przyrody;
- VI. art. 4 ust. 2 pkt 1 oraz 50 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, jakoby brak było podstaw do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, podczas gdy inwestycja je spełnia;
- VII. art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 40 ust. 2, art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody oraz § 2 pkt 4 uchwały nr [....] Rady Gminy z dnia [....] czerwca 2011 r. w sprawie ustanowienia pomnika przyrody poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że inwestycja może wpłynąć negatywnie na układ korzeniowy pomnika przyrody A. L., podczas gdy planowane przedsięwzięcie nie będzie miało negatywnego wpływu na korzenie drzew, a ponadto wymienione przepisy nie wprowadzają zakazu budowy linii kablowej na obszarze pokrywającym się z przebiegiem A. L..
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez Sąd według kryterium legalności czyli zgodności z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a., stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.
Dokonując oceny w tak określonym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ja decyzja organu I instancji winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej nN w celu przyłączenia punktu informacyjnego na działce nr 52/8, przyłączenia domku myśliwskiego na działce nr 52/9 oraz przyłączenia budynku punktu informacyjnego na działce nr 52/9 w miejscowości [...] z linii nN H. K., na działkach nr 19/1, 51, 52/5, 52/8 i 529 w miejscowości [...], gm. [...].
Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 4 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Stosownie do treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego rozumie się działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej zwanej "u.g.n.").
Wśród celów wskazanych w art. 6 u.g.n. ustawodawca wymienił w pkt 2: budowę i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
Zasadniczy zarzut skargi dotyczy charakteru przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Organy przyjęły, że budowa linii kablowej niskiego napięcia oświetlenia drogowego (ulicznego) jest klasyfikowana jako inwestycja celu publicznego na podstawie art.6pkt.2 u.g.n.
Nie każda jednak inwestycja stanowiąca realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art.2 pkt 5 u.p.z.p a to dlatego, że nie każde przedsięwzięcie kwalifikowane jako cel publiczny jest inwestycja o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym. Znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy powiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynamniej na poziomie lokalnym (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1529/15, dostępne w Internecie). Choć, jak wskazano wyżej budowa przewodów i urządzeń służących m.in. do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, mieści się w katalogu celów publicznych, o którym mowa wart. 6 u.g.n., to jednak nie można przyjmować automatycznie, ze każda inwestycja związana z tego rodzaju budową służy celom publicznym - interesowi publicznemu.
Istotą inwestycji celu publicznego jest bowiem jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego bądź grupowego (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 397398). Przy czym sam fakt, że przedmiotowa inwestycja ma na celu przyłączenie do sieci energetycznej nieruchomości należącej do jednego podmiotu me przesądza jeszcze tego, że nie można jej zakwalifikować jako inwestycji celu publicznego.
Strona odwołująca – skarżący twierdził, że linia energetyczna będzie zasilać między innymi budynki gospodarcze spółki cywilnej Zarząd Dóbr [...], prowadzącej działalność rybacką, rolniczą, przetwórczą oraz turystyczną na terenie gmin: [...] (gospodarstwo rolne w [...] oraz siedziba spółki), [...] (rybackie obręby hodowlane) i [...] (rybackie obręby hodowlane, przetwórnia ryb, obiekt gastronomiczny) i te formy działania Spółki oraz Fundacji mają charakter ponadlokalny, gdyż służą wsparciu gospodarczemu i kulturowemu gmin powiatu lubaczowskiego.
SKO (podzielając w tej mierze stanowisko Wójta Gminy) stanęło jednak na stanowisku, że planowane przedsięwzięcie służyć będzie jedynie odwołującemu lub Spółce czy Fundacji w celach sctrice gospodarczych a społeczności lokalnej (jeśli już) to tylko pośrednio i nieznacznie. SKO powołało się również na tezę wyroku WSA w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 191/18 z dnia 06.06.2018r., LEX nr 2527436, który stwierdził, że "znaczenie lokalne (gminne)", o którym mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., należy rozważać z punktu widzenia zaspokojenia potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową" Nadto wprowadzona w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. instytucja lokalizacji celu publicznego stanowi wyjątek w stosunku do ogólnej zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy.
W ocenie Sądu stanowisko organów jest nieprawidłowe.
Sąd co do zasady podziela tezę SKO, iż nie każde zamierzenie inwestycyjne realizujące cele wymienione w art. 6 pkt 1 – 10 u.g.n. stanowi automatycznie w każdym przypadku inwestycję celu publicznego, gdyż konieczne jest jeszcze, aby spełniało ono warunki przewidziane w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Należy ustalić, że projektowana inwestycja spełnia łącznie przesłanki określone w powołanych wyżej przepisach, aby można było stosować regulacje prawne właściwe dla lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W niniejszej sprawie SKO potwierdziło już w decyzji, iż planowane przedsięwzięcie będzie służyło społeczności lokalnej, ale tylko pośrednio i nieznacznie.
Przyznało więc, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki z art. 2 pkt 5 u.p.z.p..
Z powołanego przepisu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. nie wynika możliwość stopniowania znaczenia lokalnego, ponadlokalnego czy krajowego inwestycji. Nie wynika z niego także, iż interes prywatnego podmiotu w jej realizacji, także gospodarczy, wyklucza uznanie jej za spełniającą warunki z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Wręcz przeciwnie. Końcowy passus tego przepisu "bez względu na status podmiotu (...), źródła finansowania", wskazuje na wolę ustawodawcy o uznaniu inwestycji za inwestycję celu publicznego także jeżeli ma ona być elementem strategii biznesowej inwestora, a jej zrealizowanie będzie służyło także społeczności, co najmniej lokalnej.
Dlatego też Sąd za zasadny uznał zarzut skargi naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 6 u.g.n. poprzez wadliwe uznanie, że planowana inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. SKO popadło bowiem w sprzeczność, z jednej strony przyznając lokalny charakter zamierzenie inwestycyjnego, a z drugiej strony odmawiając inwestycji charakteru inwestycji celu publicznego. SKO nie wyjaśniło także na czym polega lokalny, choć niewielki jego zdaniem charakter, cel publiczny planowanej inwestycji, w związku z czym niemożliwe jest zbadanie prawidłowości stanowiska organu (art. 107 § 3 k.p.a.).
Rację ma skarżący, który w obszernym uzasadnieniu skargi, opisując historię swojej rodziny i majątku [....] wskazuje, że planowane zamierzenie zgodnie z treścią wniosku ma na celu budowę linii kablowej w celu zapewnienia energii elektrycznej, tj. przyłączenia:
- - punktu informacyjnego na dz. 52/8,
- - domku myśliwskiego na dz. 52/9,
- - budynku punktu informacyjnego na dz. 52/9.
Zarówno działka 52/8, jak i 52/9 są aktualnie niezabudowane (str. 6 załącznika nr 2 do decyzji organu I instancji).
Z dokumentów dołączonych do skargi (umowa użyczenia z dnia 3 września 2018 r., umowa z PGE – załącznik do skargi) wynika, że na dz. 52/9 ma powstać budynek gospodarczy, stałe biuro informacyjne Fundacji B.. Twierdzenia wniosku i skargi potwierdza także zgłoszenie Fundacji B. z dnia 26 kwietnia 2019 r. budowy tegoż budynku na dz. 52/9.
Sąd na podstawie przedstawionych dokumentów podziela stanowisko skarżącego, że budowa linii kablowej umożliwiającej realizację budynku gospodarczego mającego być punktem informacyjnym Fundacji na działce 52/9 ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Współdziałanie Fundacji i Gminy jest bezsporne, ma na celu promowanie historii, wspieranie ruchu turystycznego (pismo Gminy z dnia 20 kwietnia 2015 r. – załącznik nr 11 do skargi).
Z akt nie wynika czego ma dotyczyć punkt informacyjny na dz. 52/8 i czy ma przybrać postać budowli czy budynku, czy ma mieć związek z działalnością Fundacji B., jaki tytuł do prowadzenia działalności inwestycyjnej na działce ma Fundacja.
Niewyjaśniona jest także kwestia domku myśliwskiego na działce 52/9, wskazana jako cel planowanej inwestycji we wniosku. Do skargi dołączono umowę C. A., H. A. i M. W. działających jako wspólnicy spółki cywilnej C. z A. (załącznik nr 9 do skargi) dotyczącą warunków przyłączenia punktu informacyjnego na dz. 52/8. Kwestia tytułu prawnego wspólników s.c. do dz. 52/8 jest oczywista (własność wspólnika tej spółki).
Problemem jest wątpliwa funkcja planowanej inwestycji na dz. 52/8. Zgodnie z wnioskiem i umową z PGE ma na niej powstać punkt informacyjny (już drugi, bo na dz. 52/9 też ma powstać). Jeśli ten punkt miałby na celu reklamę regionu, przywracanie pamięci o historii to nawet jeśli byłby realizowany przez C. nie byłoby wątpliwości co do kwalifikacji zamierzenia na dz. 52/8 jako spełniającego kryteria z art. 2 pkt 5 u.p.z.p.
Jednakże z treści skargi wynika zupełnie co innego. Wbrew treści wniosku złożonego w postępowaniu administracyjnym skarżący wyjaśnia, że inwestycja na dz. 52/8 ma mieć charakter komercyjny.
Kwestię tę należy wyjaśnić.
Oznacza to również, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób prawidłowy z obrazą art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł przełożyć się na wynik sprawy. Nawet jeśli przyjąć, że to strona ma wykazać okoliczności pozwalające na uznanie inwestycji za spełniające kryteria z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., to rzeczą organu jest, w braku wystarczających dowodów, wezwać ją o nie, wyjaśniając dokładnie czego organ oczekuje (art. 8 i art. 9 k.p.a.).
Odnosząc się do pozostałych zarzutów Sąd podziela stanowisko skarżącego, iż jeśli w sprawie niespornie zachodzą warunki z art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. (pomnik przyrody – A. L.) i z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. (A. L. wpisana do gminnej ewidencji zabytków), to możliwość realizacji planowanej inwestycji powinna zostać zweryfikowana w oparciu o uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. i z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.) czego w niniejszej sprawie zaniechano.
Słusznie więc w skardze sformułowano zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.