Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko K. K., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.).
Z uzasadnienia rozstrzygnięcia i akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Burmistrz przyznał B. K., na jej wniosek, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko K. K., na okres od [...] lipca 2017 r. do [...] września 2019 r. w wysokości 153 zł miesięcznie. Z dniem [...] listopada 2018 r. decyzja ta została zmieniona w zakresie kwoty zasiłku pielęgnacyjnego na okres od [...] listopada 2018 r. do [...] września 2019 r. – w wysokości 184,42 zł miesięcznie (decyzja z [...] listopada 2018 r. nr [...]).
Wobec uzyskania od Wojewody informacji, że mąż wnioskodawczyni K. K. przebywa na terenie N., a w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie od [...] września 2009 r. do nadal (pismo z [...] maja 2020 r. nr [...]), Burmistrz decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], powołując się na art. 23a ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – zwana dalej "u.ś.r."), uchylił wyżej wskazaną decyzję z [...] sierpnia 2017 r. przyznającą zasiłek pielęgnacyjny w całości od dnia [...] lipca 2017 r. do [...] września 2019 r.
Odwołanie od tej decyzji złożyła B. K. wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Poddała w wątpliwość możliwość unieważnienia decyzji przyznającej świadczenie na córkę, w sytuacji, gdy organ I instancji był przez nią informowany o tym, że mąż pracuje w N. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Powołując się na art. 23a ust. 5 u.ś.r. wyjaśniło, że uzyskanie przez organ gminy informacji od Wojewody, że - według ustaleń tego organu - w stosunku do danej osoby mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, obliguje organ do uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji. Organ administracji nie jest przy tym uprawniony do badania zasadności ustaleń właściwego wojewody ani rozważania, jakie mogą być potencjalne skutki uchylenia decyzji. Kolegium wyjaśniło także, że to wojewoda samodzielnie ustala, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Nie mogą zatem zostać uwzględnione zastrzeżenia strony czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Prawidłowość tego ustalenia może być poddana ocenie dopiero na etapie kontrolowania wydanych przez wojewodę decyzji w sprawie przyznania albo zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.
Przy tym, uchylenie decyzji w trybie art. 23a ust. 5 u.ś.r., nie niesie ze sobą skutku w postaci obowiązku zwrotu pobranych świadczeń lub odmowy ich przyznania, lecz przenosi kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie świadczeń rodzinnych na rzecz innego, umocowanego do tego prawnie organu. Wskazano, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają pierwszeństwo przed wewnętrznymi przepisami państw członkowskich Unii. Zgodnie ze sformułowaną w art. 11 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L 166, 30 kwietnia 2004 r.) ogólną zasadą podlegania ustawodawstwu tylko jednego Państwa Członkowskiego oraz stosownie do art. 68 rozporządzenia nr 883/04, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję złożyła B. K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 14 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające jego uchylenie i umorzenie postępowania, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe. Z powyższych względów skarżąca zawnioskowała o umorzenie postępowania.
W uzasadnieniu wskazała, że rozumie okoliczność, że od dnia [...] września 2009 r. przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie. Jednak w jej ocenie "cała sytuacja" wynika z błędu urzędnika. Nigdy nie był zatajany fakt, że K. K. przebywa poza granicami państwa. Uchylenie decyzji przyznającej świadczenie uznała w tej sytuacji za krzywdzące, gdyż środki w całości przeznaczane były na córkę, a K. K. nie pobierał w tym czasie zasiłku pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 365).
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
W ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawą uchylenia decyzji zmieniającej rozstrzygnięcie przyznające B. K. zasiłek pielęgnacyjny w związku z opieką nad niepełnosprawną córką – K. K. na okres od [...] lipca 2017 r. do [...] września 2019 r., był art. 23a) ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – zwana dalej "u.ś.r.").
Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy wojewoda, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Przepisy art. 23a) ust. 1 i 2, do których odsyła ww. ust. 5 brzmią odpowiednio:
"W przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie " (ust. 1).
"W przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.". (ust. 2).
Przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego określone zostały natomiast w art. 3 pkt 15a) u.ś.r. i w rozumieniu tej ustawy oznaczają: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, str. 1)
Jak wskazuje się w orzecznictwie, powołane przepisy mają na celu wyeliminowanie skutków podlegania różnym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw, a w konsekwencji pobierania świadczeń w ramach tych różnych systemów. Pozwalają one ustalić, ustawodawstwu którego państwa podlega osoba pracująca lub prowadząca działalność za granicą.
Obowiązek ustalenia, czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, obciążający uprzednio marszałka województwa, a obecnie wojewodę, obejmuje sprawdzenie, czy przebywający poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest uprawniony do pobierania świadczenia. Do momentu powstania uprawnienia do świadczenia na terenie innego państwa członkowskiego zastosowanie ma bowiem wyłącznie ustawodawstwo polskie (por. wyroki NSA z 21 lipca 2010 r. I OSK 556/10; z 22 listopada 2017 r. I OSK 243/16 i I OSK 245/16; wyrok NSA z 2 lipca 2018 r. (I OSK 390/18).
Przepisy krajowe, tj. ustawa o świadczeniach rodzinnych, przewidują zatem następujący tryb postępowania w odniesieniu do zastosowania przepisów o koordynacji; w przypadku przebywania osoby, której przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania za granicą, w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy najpierw występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 2), a w dalszej kolejności wojewoda ustala tę okoliczność (ust. 3).
Następnie, w przypadku gdy wojewoda ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 5). Następnie to wojewoda wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 u.ś.r. od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 6). Jeżeli natomiast wojewoda ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, informuje o tym fakcie organ właściwy (ust. 7 pkt 2).
Jak trafnie wskazał WSA w Lublinie w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r., II SA/Lu 647/19, cały mechanizm polega zatem na przeniesieniu właściwości rzeczowej w zakresie orzekania w przedmiocie świadczeń rodzinnych z organów gminy na wojewodę. System musi być jednak spójny - skoro uchylona zostaje decyzja organu gminy o przyznaniu świadczenia, w jej miejsce powinna zostać wydana stosowna decyzja wojewody, w zakresie wynikającym z zastosowania europejskich przepisów o koordynacji. Mechanizm stosowania art. 23a u.ś.r. nie może prowadzić do powstania luki, w której zostanie uchylona decyzja organu gminy, a wojewoda nie będzie mógł wydać decyzji, która rozstrzygnie o prawie do świadczenia, z uwzględnieniem systemu koordynacji.
Ustalenia dokonane przez wojewodę mają zatem w postępowaniu dotyczącym świadczeń rodzinnych kardynalne znaczenie, generują bowiem odrębny tryb postępowania przed wojewodą jako organem właściwym w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, zgodnie z art. 21 ust. 1 u.ś.r.
Należy przy tym zwrócić uwagę na treść art. 19 k.p.a., który ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu, wynikający z zasady praworządności (art. 6).
Stąd też niezwykle istotne jest dokonanie kompletnych i wnikliwych ustaleń w zakresie znamion pojęcia "podleganie ustawodawstwu innego państwa", które decyduje o zastosowaniu przepisów o koordynacji (jako wstępnej przesłanki, po ustaleniu której należy przejść do badania kwestii zbiegu prawa do świadczeń). W wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r. (I OSK 972/16) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że samo ustalenie, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie jest równoznaczne z tym, że osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie. Użyte w przepisach krajowych pojęcie "podleganie ustawodawstwu innego państwa" należy rozumieć w taki sposób, że marszałek województwa (obecnie wojewoda) w celu ustalenia faktu i okresu podlegania temu ustawodawstwu przez osobę uprawnioną lub członka jej rodziny, musi zbadać sam te okoliczności.
W szczególności zaś powinien wyjaśnić, z jakich świadczeń dana osoba może skorzystać lub korzysta w państwie obcym. W praktyce zatem organ powinien wskazać przepis uprawniający obywatela polskiego pracującego na terenie państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji, do pobierania świadczenia rodzinnego w tym państwie, albo akt (rozstrzygnięcie, czynność) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie rodzinne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu (por. też wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., I OSK 556/10).
W konsekwencji, marszałek województwa (obecnie wojewoda) nie może ustalić faktu podlegania obcemu ustawodawstwu jedynie na podstawie informacji o podjęciu zatrudnienia, ani nawet o ubieganiu się o świadczenia rodzinne przez wnioskodawcę, czy członka rodziny wnioskodawcy w innym państwie.
W rozpoznawanej sprawie zastosowanie regulacji wynikających z art. 23a u.ś.r. i właściwość rzeczową wojewody oparto wyłącznie na krótkiej pisemnej odpowiedzi Wojewody z [...] maja 2020 r. na pismo Burmistrza z dnia [...] października 2019 r (na marginesie Sąd zwraca uwagę, że przygotowanie tej informacji zajęło Wojewodzie ponad pół roku).
W treści tej informacji wskazano jedynie, że "w niniejszej sprawie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie w okresie od [...].09.2009 do nadal."
Do akt sprawy dołączono też poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię oświadczenia skarżącej z dnia [...].10.2019 r., złożonego w innym postępowaniu, z którego wynika, że K. K. zamieszkiwał za granicą Polski od 2015 r. do 2019 r. (nadal), a także podany został jego numer ubezpieczenia społecznego w N. Dalsze informacje z tego oświadczenia nie są jednoznaczne, bowiem przy pytaniu o to czy został złożony wniosek o świadczenia rodzinne poza granicami Polski oraz czy były pobierane takie świadczenia w Polsce zaznaczono rubryki "nie", a na pytanie czy były pobierane świadczenia rodzinne poza granicami Polski wpisano, że w Norwegii, na dziecko K. K. w okresie od (data nieczytelna) do 31.08.19.
Na podstawie pisma Wojewody z [...].05.2020 r., jak też opisanej wyżej kserokopii oświadczenia skarżącej i przy braku innych dowodów nie da się precyzyjnie ustalić od kiedy mąż skarżącej przebywał w N., czy i w jakim okresie tam pracował, czy z tego tytułu był on uprawniony do ubiegania się o analogiczne świadczenia rodzinne na córkę K. na terenie N., czy podlegał ustawodawstwu tego państwa w tym zakresie, nie mówiąc już o jednoznacznym ustaleniu i poparciu tego dowodami ustaleniu, czy rzeczywiście świadczenia takie zostały przyznane i na jaki okres.
Raz jeszcze należy podkreślić okoliczność, którą wyeksponował WSA w Rzeszowie w swoim wyroku z dnia 28 stycznia 2020 r., II SA/Rz 1161/19, że "użyte w art. 23a ust. 5 i 6 u.ś.r. pojęcie "podleganie ustawodawstwu innego państwa" należy rozumieć w taki sposób, że wojewoda w celu ustalenia faktu i okresu podlegania temu ustawodawstwu przez osobę uprawnioną lub członka jej rodziny, musi zbadać sam te okoliczności. W szczególności zaś powinien wyjaśnić, z jakich świadczeń dana osoba może skorzystać lub korzysta w państwie obcym".
Takiego badania w niniejszej sprawie nie przeprowadzono, co uzasadnia ocenę Sądu, że zarówno zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza z dnia [...] czerwca 2020 r. zostały wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), bez wyjaśnienia kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych przesądzających o tym, czy istniały podstawy do uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Tym samym organy naruszyły również art. 23a ust. 5 u.ś.r., gdyż zastosowały ten przepis przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich kluczowych przesłanek.
Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2020 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić zawarte w niniejszym uzasadnieniu wskazania co do konieczności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, w tym w pierwszej kolejności jeśli chodzi o poruszane kwestie podlegania obcemu ustawodawstwu i pobierania świadczeń za granicą w okresie od [...].07.2017 r. do [...].09.2019 r. Wydane przez organy rozstrzygnięcia winny zostać uzasadnione z uwzględnieniem dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a.