Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu J.K. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO"/"Kolegium") z dnia 30 czerwca 2022 r. nr SKO.4111/541/2022, uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z dnia 26 maja 2022 r. nr GOPS.5212.2169.20.2022 o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Stan faktyczny i prawny sprawy ze sprzeciwu przedstawia się następująco.
Po rozpoznaniu wniosku Skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, decyzją z dnia 26 maja 2022 r. Wójt odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że Skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na zaistnienie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 – dalej: "u.ś.r."), albowiem niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej przed ukończeniem 25 roku życia. Wójt podkreślił jednocześnie, że Skarżący spełnia wszystkie pozostałe przesłanki ustawowe do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego od tej decyzji, Kolegium decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że w zakresie, w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Bezpośrednim skutkiem powyższego orzeczenia jest utrata przez art. 17 ust. 1b u.ś.r. we wskazanym w wyroku zakresie, domniemania konstytucyjności.
Wykonanie zaś orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo. Stosowanie zatem po ogłoszeniu powyższego wyroku Trybunału, przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., w jego pełnym dotychczasowym brzmieniu pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem organów stosujących prawo, ukształtowanym na podstawie art. 190 ust. 1, art. 2 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. SKO stwierdziło, że podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opartej na ww. przesłance. Kolegium uznało, że odmowa przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z przyczyn wskazanych przez Wójta, tj. z powodu nie spełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie znajdowała usprawiedliwionych podstaw.
W tej sytuacji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, co z kolei powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium nakazało, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt dokonał ustaleń i oceny w zakresie wskazanym w treści przedmiotowej decyzji oraz zastosował się do przedstawionej oceny prawnej, w szczególności zweryfikował w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z art. 17 u.ś.r. - z uwzględnieniem przedstawionej wykładni art. 17 ust. 1b; w przypadku pozytywnej oceny, Wójt zobligowany będzie do wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. SKO stwierdziło, że uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia miało również na względzie konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania.
Skarżący wniósł sprzeciw od tej decyzji, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu) podczas, gdy powinno zapaść w organie odwoławczym rozstrzygnięcie merytoryczne. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do przepisu art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak np. NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12). W sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. może być uznane za uzasadnione.
Nie są zatem wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji.
Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (tak np. NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1086/14). Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek oraz wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Należy również przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę.
Odnosząc powyższe uwagi do ustaleń i uzasadnienia decyzji SKO należy stwierdzić, że organ ten naruszył art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, warunkiem niezbędnym do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji okoliczności, które obiektywnie stanowią przeszkodę do zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji takiej argumentacji zabrakło. Sąd stwierdza natomiast, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach organu I instancji jest zupełny, kompletny i wystarczający do tego, aby ustalony stan faktyczny sprawy zestawić z regulacją prawa materialnego, która stanowi podstawę sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.). W szczególności złożony przez Skarżącego wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest kompletny, w sprawie przeprowadzony został wywiad środowiskowy, Skarżący złożył stosowne oświadczenie dotyczące sprawowania opieki nad matką. Nie istniały zatem przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez organ odwoławczy.
Końcowo Sąd stwierdza, że aprobuje i podziela ocenę prawną Kolegium co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jest niedopuszczalne.
Reasumując: w sprawie nie istniały przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez Kolegium, przy czym wbrew poglądowi tego organu przeszkody w tym przypadku nie stanowi wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta nie może być bowiem rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia tego organu. Zresztą w realiach sprawy Wójt jednoznacznie stwierdził, że Skarżący spełnia wszystkie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, poza datą powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Zatem zbędnym było wskazanie, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu Wójt dokonał ustaleń i oceny spełnienia przesłanek z art. 17 u.ś.r.
Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.