Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], uchylił decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., nr [...], którą udzielono R. i S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i rozbudowę budynku inwentarskiego na działce nr 808 położonej w miejscowości D. Decyzję tę Starosta wydał na podstawie art.36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2006, nr 156, poz. 1118, z późn.zm.; dalej zwana jako "pr.bud.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000, nr 98, poz. 1071, z późn.zm.).
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał decyzję Starosty w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3) pr.bud., nałożył na R. S. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 30 listopada 2006 r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie budynku inwentarskiego na działce nr 808. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 621/06, oddalił skargę na tę decyzję złożoną przez R. S. Wskazał, że zgodnie z art. 36a ust. 2 pr.bud. właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę w wypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3) pr.bud.
Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że sprawa była już wcześniej rozpatrywana i wydano decyzję kasacyjną, jednak pierwotną przyczyną uwzględnienia odwołania było oparcie decyzji uchylającej pozwolenie na budowę na postanowieniu organu nadzoru budowlanego w sprawie wstrzymania robót budowlanych, zamiast zgodnie z art. 36a ust. 2 pr.bud. Na aktualnym etapie postępowania wadę tę naprawiono i decyzja opiera się na decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3) pr.bud. Pozostałe zarzuty skarżącego w ocenie organu wykraczały poza zakres sprawy zakończonej decyzją I instancji i nie mogły przełożyć się na ostateczny wynik sprawy.
Z decyzją tą nie zgodził się R. S. W skardze podniósł, że Wojewoda nie wyjaśnił, czy decyzja organu nadzoru budowlanego zobowiązująca go do przedłożenia zamiennego projektu budowlanego była prawidłowa, tzn. czy przy jej wydawaniu nie dopuszczono się naruszenia prawa. Uważa, że znaczenie dla sprawy ma protokół sporządzony przez dawny Urząd Rejonowy (kierownika B.) spisany na okoliczność wprowadzonych do inwestycji zmian, przy czym dokument ten i akta sprawy zostały w Starostwie Powiatowym zniszczone. Jedyną nieprawidłowością w sposobie wykonania pozwolenia na budowę był brak gnojownika i zbiornika na obornik, a zmiany dokonane w projekcie przez projektanta zostały zaakceptowane przez nadzór budowlany. Wskazał, że dotychczas zmiany jakich dokonał nie były kwestionowane. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Kontrola sądowoadministracyjna nad działalnością organów administracji publicznej sprawowana jest, na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002r., nr 153n poz.1269, ze zm.) oraz art. art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002r., nr 153, poz.1270, ze zm.; dalej "p.p.s.a.") pod względem zgodności z prawem. Sąd stosuje środki określone w ustawie i orzeka w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.3 §1 i 134 §1 p.p.s.a.). Ocena działalności organów administracji publicznej polega na zbadaniu, czy organy w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa i czy skala ewentualnego naruszenia przepisów postępowania uzasadnia zastosowanie środków z art. 145-149 p.p.s.a.
Tak przeprowadzona kontrola nie wykazała, aby skarżona decyzja oraz pozostałe akty znajdujące się w obszarze dokonywanej kontroli naruszały prawo w sposób uzasadniający stosowanie przez Sąd środków zawartych w p.p.s.a.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia [...] grudnia 1994r., nr [...], R. S. uzyskał pozwolenie na budowę i rozbudowę budynku inwentarskiego na działce ewidencyjnej numer 808 w D. Inwestycję tę realizował z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. W związku z takim ustaleniem organu nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2003r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany PINB) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. nakazał inwestorowi przedłożenie określonych dokumentów celem doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r., nr [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany WINB) uchylił tę decyzję PINB i umorzył postępowanie w sprawie. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Rz 1477/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję WINB z dnia [...] sierpnia 2003r. oraz decyzję PINB [...] czerwca 2003r.
Decyzją z dnia [...] września 2005r., nr [...], PINB, działając na podstawie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego z 1994r., powołując się na postanowienie z dnia 5 maja 2003r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku inwentarskiego, uchylił decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1994r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę. WINB decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], decyzję tę uchylił i umorzył postępowanie w sprawie.
W dalszym toku postępowania decyzją z dnia [...] listopada 2005r., nr [...], PINB zobowiązał skarżącego do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego wprowadzone w realizowanej inwestycji zmiany w terminie 6 miesięcy od dnia, kiedy wydana decyzja stanie się ostateczna. Natomiast WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], uchylił decyzję PINB z dnia [...] listopada 2005r. oraz nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w terminie do dnia 30 listopada 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2006r., sygn. akt II SA/Rz 621/06, oddalił skargę R. S. na decyzję WINB z dnia [...] kwietnia 2006 r. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. jest decyzją ostateczną i podlegającą wykonaniu przez R. S. Decyzją z dnia [...] maja 2007r. WINB, po rozpoznaniu wniosku R. S., odmówił zmiany, w trybie art. 155 k.p.a. własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2006r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2007r., nr [...], uchylił w/w decyzję WINB.
Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r., nr [...], PINB nakazał skarżącemu rozbiórkę części realizowanego budynku inwentarskiego wybudowanej niezgodnie z pozwoleniem na budowę uzasadniając, że nie wykonał on w terminie obowiązku wynikającego z decyzji WINB z dnia [...] kwietnia 2006 r. Decyzję tę wydano na podstawie art. 51 ust. 5 prawa budowlanego z 1994 r. WINB decyzją z dnia [...] lipca 2009r., nr [...], uchylił decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2009r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], Starosta [...] orzekając na podstawie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. uchylił decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1994r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę. Jako podstawę faktyczną decyzji wskazał ostateczną decyzję WINB z dnia [...] kwietnia 2006r. Wojewoda [...] decyzję Starosty [...] utrzymał w mocy.
W tak ustalonym stanie faktycznym Sąd stwierdza, że przedmiotem niniejszego postępowania, którego granice określa przepis art. 134 §1 p.p.s.a., jest legalność decyzji uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę w warunkach realizacji inwestycji budowlanej z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ocenie Sądu nie podlegają decyzje wydane na wcześniejszych etapach postępowania naprawczego związane z nałożeniem na inwestora obowiązków związanych z konieczności przedłożenia projektu zamiennego.
Materie we wskazanej sferze regulują przepisy ustawy prawo budowlane. Na podstawie tej ustawy stwierdzić należy, że podstawę procesu budowlanego stanowi ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 pr.bud.). Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36 ust. 1 a pr.bud.). W przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania zatwierdzonej decyzją zmiany właściwy organ nakłada na inwestora, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz, w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.bud.).
Obowiązki R. S. w tym zakresie zostały ustalone ostateczną decyzją WINB z dnia [...] kwietnia 2006r. Decyzja ta była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który prawomocnym już wyrokiem skargę R. S. oddalił. Oznacza to, że nałożony obowiązek powinien zostać wykonany w terminie określonym w decyzji, a decyzja ta pozostała w obrocie prawnym jako ostateczna. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Przepis art. 36a ust. 2 pr.bud. w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r. (zmiana prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, Dz.U. 2004, nr 93, poz. 888, zob. art.4 tej ustawy) stanowi, że właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3) pr.bud. Mając na względzie przepis art. 16 §1 k.p.a. (oraz brak przepisu szczególnego względem tej regulacji prawnej) wydanie decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 pr.bud. jest możliwe od dnia, kiedy decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3) pr.bud. stanie się ostateczna. Imperatywne brzmienie przepisu wskazuje na jego związaną, a nie uznaniową naturę, co oznacza że właściwy organ jest obowiązany do wydania decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 2 pr.bud. w każdym przypadku ustalenia istnienia ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3) pr.bud.
Zarazem z przepisu art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP wynika dla organów administracji publicznej obowiązek stosowania przepisów z daty orzekania, jeżeli brak jest przepisu szczególnego nakazującego stosowanie odmiennego stanu prawnego.
Mając na względzie powyższe, a w szczególności okoliczność, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. jest decyzją ostateczną i podlegającą wykonaniu przez R. S. to stwierdzić należy, że na obecnym etapie postępowania naprawczego w zwykłym toku postępowania administracyjnego nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, które odnoszą się do kwestii przesądzonych tą ostateczną decyzją, dodatkowo poddanej kontroli sądu administracyjnego. Ustalenie takiej okoliczności wymagało wydania przez właściwy organ decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 pr.bud., co też miało miejsce. Jest oczywiste, że w warunkach istnienia obowiązku przedłożenia zamiennego projektu budowlanego dotychczas zatwierdzony projekt nie może pozostawać w obrocie prawnym, jako że uległ dezaktualizacji w wyniku niezgodnej z prawem realizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej. Nie oznacza to zakazu dokończenia rozpoczętych robót budowlanych.
Jednak stanie się to możliwe dopiero po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę oraz uzyskaniu podjętej na podstawie art. 51 ust. 4 pr.bud. decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzeczenie o oddaleniu skargi wydano na podstawie art. 151 p.p.s.a.