Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Rzeszowie, decyzją z dnia 5 lipca 2022 r. nr SKO.4111/542/2022, po rozpoznaniu odwołania H. Ż. (dalej także "Składająca sprzeciw"), uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 16 maja 2022 r. nr GOPS.5212.2333.18.2022 w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej w dalszej części "K.p.a.".
Wójt Gminy [...], działając na wniosek H. Ż., wskazaną decyzją z dnia 16 maja 2022 r. odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem M. S. Organ ustalił, że wymieniony, będący wdowcem, legitymuje się wydanym na czas określony do 15 czerwca 2024 r. orzeczeniem Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] marca 2022 r. (nr [...]), z którego wynika, że jest on osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a niepełnosprawność istnieje od 72-ego roku życia. Opiekę nad nim sprawuje Składająca sprzeciw, która 1 marca 2022 r. zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym. Przygotowuje ona posiłki odpowiednie w diecie [...], bada [...], regularnie mierzy ciśnienie, pomaga przy kąpieli, utrzymuje porządek w pokoju. Dowozi też ojca na [...] oraz do lekarzy. Nie posiada ona prawa do świadczeń emerytalno-rentowych, jak też nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.
Organ ustalił także, iż niepełnosprawny posiada drugą córkę – L. S., która od kilkunastu lat przebywa za granicą. Mając powyższe na uwadze Wójt nie uwzględnił złożonego wniosku podnosząc, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), określanej dalej jako "u.ś.r.", bowiem niepełnosprawność ojca skarżącej nie powstała w wymienionych w tym przepisie okresach czasu. Wójt podniósł, że wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wykonanie tego orzeczenia wymaga jednak podjęcia odpowiednich działań ustawodawczych, które do tej pory nie zostały podjęte. W takiej zaś sytuacji, art. 17 ust. 1b u.ś.r. nadal pozostaje w obrocie prawnym jako przepis prawa powszechnie obowiązującego.
Od decyzji powyższej odwołała się Składająca sprzeciw, która zwróciła uwagę, że jej ojciec wymaga całodobowej opieki, przez co nie może ona podjąć zatrudnienia.
SKO w Rzeszowie, decyzją z dnia 5 lipca 2022 r., uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium zauważyło, że Organ I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., co doprowadziło do wydania decyzji odmownej. W ocenie SKO, przeszkody w przyznaniu Składającej sprzeciw prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie stanowi bowiem moment powstania niepełnosprawności u Jej ojca, co jasno wynika z wyroku TK sygn. akt K 38/13. Ponadto, Kolegium zwróciło uwagę, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niepełny. Konieczne są bowiem ustalenia co do możliwości zapewnienia opieki nad ojcem przez drugą jego córkę tj. L. S. Organ podkreślił przy tym, że obowiązek alimentacyjny dzieci wobec rodzica przejawia się nie tylko w wykonywaniu osobistej opieki, ale może być również realizowany w formie zapewnienia środków pozwalających na zabezpieczenie takiej opieki.
Zdaniem Organu II instancji, uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest konieczne ze względu na to, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Ze względu na zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania Kolegium nie mogło więc wydać decyzji przyznającej wnioskowane świadczenie.
H. Ż. złożyła sprzeciw od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia z powodu bezpodstawnego uchylenia kwestionowanej przez Nią decyzji Organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie składającej sprzeciw, w sprawie wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności niezbędne do jej merytorycznego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na sprzeciw SKO w Rzeszowie wniosło o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sprzeciw stanowi środek zaskarżenia przysługujący w stosunku do decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a sprawy zainicjowane jego wniesieniem podlegają rozpoznaniu przez sąd administracyjny z mocy art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej następnie "P.p.s.a.". Tak jak w wypadku skargi, kryterium według którego sąd ocenia powyższy rodzaj decyzji jest zgodność z prawem, o czym przesądza brzmienie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Przy czym, w świetle art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., co każdorazowo następuje jednak przy uwzględnieniu regulacji przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, bowiem to one determinują zakres postępowania wyjaśniającego.
Uwzględniając złożony sprzeciw – jak stanowi art. 151a § 1 P.p.s.a. - sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z kolei z art. 151a § 2 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw.
Według powołanego wyżej art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Przewidziane w tej regulacji rozstrzygnięcie to tzw. decyzja kasatoryjna, która stanowi odstępstwo od zasady dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Regułą jest bowiem, że tak organ I instancji, jak i organ drugoinstancyjny zobowiązane są do rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. Rozwiązanie to zapewnia szybkość postępowania oraz to, że decyzja organu odwoławczego jest aktualna tj. uwzględniająca ewentualne zmiany stanu faktycznego czy prawnego na etapie postępowania odwoławczego. Odstępstwo w tym zakresie, które dopuszcza art. 138 § 2 K.p.a., możliwe jest tylko w razie spełnienia przewidzianych w tym przepisie warunków. Mianowicie, organ I instancji musi naruszyć przepisy postępowania, a zakres sprawy, który jest konieczny do wyjaśnienia, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Istotne jest przy tym, że nie jest możliwe uzupełnienie dowodów w trybie art. 136 K.p.a., co organ II instancji winien wykazać stosowną argumentacją.
W świetle § 1 tego artykułu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Decyzja kasacyjna może zatem zostać wydana wtedy, gdy organ pierwszoinstancyjny, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle bądź też w znacznym rozmiarze, dopuszczając się tym samym poważnych uchybień na etapie gromadzenia materiału dowodowego, które ze względu na rozmiar bądź też wagę nie mogą zostać naprawione w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia SKO w Rzeszowie wskazało na dwie okoliczności. Zakwestionowało mianowicie pogląd Wójta o zaistnieniu w sprawie przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Nadto, uznało za niezbędne ustalenie możliwości zapewnienia opieki nad M. S. przez jego córkę L. S. Odnosząc się do powyższego Sąd wskazuje, że podziela pogląd organu II instancji, iż data powstania niepełnosprawności nie ma znaczenia dla prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla opiekunów osób dorosłych. Związane jest to ze wskazanym w decyzjach organów obydwu instancji wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika właściwa wykładnia art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zgodnie z nią, w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach przewidzianych analizowanym przepisem, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
W konsekwencji niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
W odniesieniu natomiast do stanowiska Kolegium, które stało się podstawą wydania kasatoryjnej decyzji Sąd stwierdza, że nie jest ono prawidłowe. Jak bowiem stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r., osobom innym niż matka czy ojciec, opiekun faktyczny czy też osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, kiedy nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istotne jest przy tym, że ustawodawca przewidział kolejność osób, które jako zobowiązane do alimentacji niepełnosprawnego mogą uzyskać prawo do przedmiotowego świadczenia.
Mianowicie, w świetle art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 (tj. na których ciąży obowiązek alimentacyjny), innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zdaniem Sądu, brzmienie powyższych regulacji wskazuje na to, że dopiero w przypadku osób wymienionych we wskazanym art. 17 ust. 1a u.ś.r. dopuszczalne i konieczne jest rozważanie okoliczności wynikających z tego przepisu, a zatem badanie kolejności osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność więc, czy są inne osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej, mogące sprawować opiekę, miałaby znacznie wówczas, kiedy Składająca sprzeciw nie należałaby do kręgu osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną. Tymczasem, nie budzi wątpliwości, że wymieniona jest córką wymagającego opieki.
Tym samym, argumentacja Kolegium o potrzebie prowadzenia postępowania dowodowego co do możliwości wykonywania obowiązku alimentacyjnego wobec M. S. przez jego drugą córkę tj. L. S. jest zupełnie pozbawiona podstaw prawnych. W konsekwencji, nie mogła ona stanowić przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Błędna wykładnia SKO co do przepisów ustanawiających przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego doprowadziła go do niewłaściwych wniosków co do istotnych w sprawie ustaleń. Skutkowało to tym, że Kolegium nakazało ustalić kwestię, która dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma jakiegokolwiek znaczenia. Istotne jest w niej bowiem to, czy Składająca sprzeciw spełnia wszystkie przesłanki pozytywne przyznania dochodzonego przez nią świadczenia i czy nie zachodzą w stosunku do niej przesłanki negatywne. W tym zaś zakresie istnieje w sprawie stosowny materiał dowodowy, a jeśli Kolegium uznaje, że trzeba go uzupełnić, to winno dokonać tego w trybie wskazanego wyżej art. 136 K.p.a. Skoro zaś w sprawie nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku wynikającym z uzasadnienia decyzji SKO, to należy przyjąć, że Organ odwoławczy mógł rozstrzygnąć merytorycznie o uprawnieniu Składającej sprzeciw do wnioskowanego świadczenia, jednak bezpodstawnie tego zaniechał, przyjmując konieczność wyjaśnienia kwestii nieistotnych dla rozpoznania sprawy.
Z tych względów orzeczono o uchyleniu kwestionowanej decyzji na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. SKO w Rzeszowie błędnie bowiem przyjęło, że zachodziły przesłanki umożliwiające uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, czym naruszyło art. 138 § 2 K.p.a.