Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Starosta [...] udzielił Powiatowi [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej związanej z przebudową dróg powiatowych nr [...] i [...] oraz budową drogi powiatowej [...] m.in. na działce nr 2191/5 w J. Działka ta z dniem 26 sierpnia 2011 r. stała się własnością Powiatu [...], a zatem zgodnie z treścią art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 687, ze zm.), Starosta [...] wszczął postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Następnie organ ten decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. ustalił odszkodowanie na rzecz poprzednich właścicieli działki nr 2191/5 tj. J. G., A. G., H. G. i P. G., lecz rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. z powodu niejasności i uchybień zawartych w sporządzonym operacie szacunkowym. Kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Starosta [...] ponownie ustalił odszkodowanie na rzecz ww. osób za działkę nr 2191/5. Również i ta decyzja została uchylona decyzją Wojewody [...] – z dnia [...] października 2013 r., bowiem rzeczoznawca majątkowy nie wyjaśnił należycie wątpliwości i zastrzeżeń zgłoszonych przez organ odwoławczy w poprzedniej decyzji kasacyjnej.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy sporządzony został nowy operat szacunkowy, a następnie Starosta [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] ustalił odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 2191/5 na rzecz J. G., A. G., H. G. i P. G. w wysokości 85.400 zł, zobowiązując Zarząd Powiatu [...] do jego wypłacenia.
W uzasadnieniu podał, że wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o nowo sporządzony operat szacunkowy z dnia 3 grudnia 2013 r., w którym biegły – T. S. ustalił wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 85.400 zł. Do określenia wartości nieruchomości biegły zastosował podejście porównawcze metodę porównywania parami. Wartość jednostkowa za 1 m2 gruntu obliczona została jako średnia z wartości określonych w przyjętych parach porównawczych i wyniosła 47,26 zł/m2.
W wyniku oceny organ stwierdził, że sporządzony operat zawiera niezbędne dane, z których biegły korzystał przy dokonywaniu wyceny nieruchomości. Procedura dochodzenia do określenia wartości rynkowej działki nr 2191/5 została szczegółowo opisana, przyjęte kryteria są jasne i czytelne. Zdaniem Starosty rozwiązania przyjęte w operacie były prawidłowe, logiczne i spójne, a rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości dostosował się do zastrzeżeń i uwag zawartych w uzasadnieniach decyzji organu odwoławczego. Tym samym uzasadnione było przyjęcie, że operat ten posiada wartość dowodową dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nabytą nieruchomość i w konsekwencji wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie w kwocie podanej przez biegłego jako wartość działki nr 2191/5, ustalonej na dzień [...] kwietnia 2011 r. tj. daty wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
W odwołaniu od tej decyzji J. G., A. G., H. G. i P. G. zarzucili błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o przedłożenie kontroperatu oraz wydaniu decyzji w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy. Operat szacunkowy z 3.12.2013 r. został co prawda sporządzony przy poprawnym wyborze podejścia i metody szacowania, jednakże przy przyjęciu zbyt małej ilości nieruchomości do porównania parami.
Wojewoda [...] nie uwzględnił tego odwołania i decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W obszernym uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w postępowaniu przed Starostą strony skorzystały z możliwości przedłożenia własnej opinii, jednakże dwa operaty sporządzone na ich wniosek zawierały braki i niejasności, a zatem nie mogły zostać uznane za dowód w sprawie. O ich nieprzydatności informowano zresztą strony, które miały możliwość uzupełnienia operatów, jednakże z uprawnienia tego nie skorzystały. Podzielając zaś stanowisko organu I instancji podał, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu przez biegłego T. S. mógł stanowić dowód w sprawie, gdyż biegły w sposób wyczerpujący przedstawił metodykę przyjętą do obliczenia wartości nieruchomości, a sam operat sporządzono zgodnie z przepisami prawa.
Skargę na tę decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. G., A. G., H. G. i P. G., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Skarżący wskazali na wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez wydanie decyzji w oparciu o operat szacunkowy niezweryfikowany przez organizację rzeczoznawców majątkowych, błędną ocenę przedłożonego operatu oraz niepowołanie dowodu z opinii innego biegłego, co stanowiło naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8, art. 80 i art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: "k.p.a."). Zaniechanie poddania operatu T. S. weryfikacji przez organizację samorządu zawodowego, w sytuacji gdy kontroperaty skarżących określały znacznie wyższą wartość nieruchomości, stanowiło w istocie realizację postulatu szybkości postępowania kosztem rzetelnego wyjaśnienia sprawy, a zatem naruszenie art. 12 § 1 k.p.a., zaś utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji – naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.
Zarzuty dotyczą też naruszenia przepisów materialno prawnych - brak weryfikacji operatu przez samorząd rzeczoznawców stanowi naruszenie art. 157 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm. – dalej również w skrócie "u.g.n."), zaś przyjęcie do wyceny zbyt małej liczby nieruchomości świadczy o wadliwości operatu i naruszeniu § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.; dalej: "rozporządzenie"). Błędne uznanie, że opinia T. S. jest kompletna, jasna i uzasadniona stanowi naruszenie art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 55 ust. 2 rozporządzenia, natomiast pominięcie przez organ korzyści z tytułu przyszłego korzystania z nieruchomości przy ustalaniu wartości wywłaszczonej nieruchomości naruszenie art. 134 ust. 2 u.g.n. w zw. z § 153 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ((t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647)). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja ustalająca odszkodowanie za nieruchomość, która z mocy prawa stała się własnością Powiatu [...] na podstawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W takich sytuacjach kwestie ustalania odszkodowania za nieruchomość normują art. 12 ust. 4a, 4b, 4f, 4g, 5 – 5b) oraz art. 18 cyt. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ("ustawa drogowa"). Zgodnie z art. 12 ust. 4a tej ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte na realizację inwestycji drogowej wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację takiej inwestycji. Natomiast dla ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5).
Podstawową zasadę ustalania wysokości odszkodowania określa art. 18 ust. 1 ustawy drogowej, stanowiąc, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 18 ust. 3).
W ramach przyjętych regulacji ustawodawca przewidział możliwość podwyższenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości (lub prawa użytkowania wieczystego) - w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie (art. 18 ust. 1e).
Jeśli chodzi o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), do których odsyła ustawa drogowa w art. 12 ust. 5, w postępowaniu dotyczącym ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na realizację inwestycji drogowej zastosowanie mają w pierwszym rzędzie te dotyczące wyceny nieruchomości.
Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Co do zasady podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.) Według art. 134 ust. 2 u.g.n. przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.
Zgodnie z art. 150 ust. 1 pkt 1 u.g.n. określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się w wyniku wyceny, a wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1).
W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2), a w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3).
Art. 159 u.g.n. zawiera delegację ustawową upoważniająca Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów metod i technik wyceny nieruchomości, sposobów określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposobu sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając:
- 1) sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny;
- 2) sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów;
- 3) sposoby określania wartości nieruchomości jako przedmiotu różnych praw;
- 4) sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia;
- 5) rodzaje nakładów na nieruchomości;
- 6) dane, jakie powinien zawierać operat szacunkowy, oraz sposób potwierdzania jego aktualności;
- 7) uwarunkowania określania wartości rynkowej nieruchomości w podejściu mieszanym.
Wykonując powyższą delegację Rada Ministrów wydała w dniu 21 września 2004 r. rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm. zwane dalej rozporządzeniem).
W rozporządzeniu tym określone zostały szczególne zasady określenia wartości rynkowej nieruchomości przejętych pod drogę publiczną. W § 36 ust. 4 rozporządzenia wskazano, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.
Na tle tej regulacji wyrażono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 20.08.2014 r., II SA/Rz 603/14 i z dnia 21.08.2014 r., II SA/Rz 610/14, LEX Nr 1503909) stanowisko, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie akceptuje w całości, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania.
Należy również zauważyć, że w przypadku o którym mowa w art. 36 ust. 4 rozporządzenia, przepis wskazujący na zasięg terytorialny danych uwzględnianych przy wycenie nieruchomości stosować należy odpowiednio. Przepisem tym jest art. 36 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.
Ustalony porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to biegły dokonujący wyceny winien kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Odszkodowanie powinno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, dlatego kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością. Innymi słowy, biegły powinien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nie tylko z rynku lokalnego a więc gminnego i powiatowego ale także z rynku regionalnego czyli rynku transakcji dokonywanych na terenie województwa, na którym położona jest nieruchomość lub większa jej część (por. wyrok NSA z dnia 8.01.2014 r., I OSK 1460/12, Lex Nr 1456962, wyrok NSA z dnia 13.02.2013 r., I OSK 1642/11, dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl).
Uzasadnione jest zatem stanowisko o konieczności kierowania się wytycznymi płynącymi z treści § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia, tym bardziej że prawodawca nakazuje ich odpowiednie stosowanie w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (§ 36 ust. 4 rozporządzenia).
W rozpoznawanej sprawie działka nr 2191/5 na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ([...].04.2011 r.) znajdowała się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] – "Obszar Południe", zatwierdzonym uchwałą z [...].09.2007 r., jako teren drogi publicznej klasy głównej – oznaczony symbolem KDG-01.
W niniejszej sprawie biegły rzeczoznawca T. S. w operacie z dnia 3 grudnia 2013 r. zawęził obszar analizowanych transakcji wyłącznie do rynku miasta [...]. Stwierdził również, że w wyniku sprawdzenia transakcji z obszaru powiatu liczba sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi jest bardzo mała, a ponadto transakcje te nie spełniały kryterium podobieństwa do przedmiotu wyceny (zawierały składniki majątkowe roślinne lub budowlane, były przeznaczone pod drogę jedynie w części, dotyczyły nabycia długich i wąskich pasów gruntu na poszerzenie już istniejących dróg). Ta analiza doprowadziła biegłego do konkluzji, że brak jest danych z lokalnego i regionalnego (którego nota bene w ogóle nie badał) rynku nieruchomości, które umożliwiłyby określenie wartości rynkowej nieruchomości
Organy obu instancji akceptując te ustalenia operatu naruszyły przytoczony wyżej § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w rezultacie także przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., skoro kierowały się niewłaściwie ustaloną wartością rynkową nieruchomości.
Sąd podziela również pogląd, że obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycję drogową, nakazuje rozumieć pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych także kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację aby nabyciem takiej nieruchomości zainteresowany był inny podmiot niż przyszły zarządca drogi (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20.06.2013 r., II SA/Po 445/13, LEX nr 1361812, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6.12.2012 r., II SA/Bk 479/12, LEX nr 1234914, cyt. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21.08.2014 r., II SA/Rz 610/14).
Z treści operatu sporządzonego w niniejszej sprawie wynika, że biegły nie brał pod uwagę kwot uzyskiwanych w wyniku odszykowania przyznawanego w trybie ustawy drogowej (przyznawanymi odszkodowaniami uzasadnił m. in. małą liczbę "transakcji drogowych" w ostatnich latach).
Reasumując, stwierdzić zatem należy, że opierając swoje rozstrzygnięcia na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym, z naruszeniem § 36 ust. 4 rozporządzenia, organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie prowadząc postępowanie organy obowiązane będą zlecić biegłemu wykonanie operatu uwzględniającego ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu.
Z tych przyczyn w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.
W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek strony skarżącej.