Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2015 r. A.R. zwróciła się do Burmistrza [...] o umieszczenie jej w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Wskazała, że jest osobą starszą (82 lata), zamieszkującą samotnie i cierpiącą na wiele schorzeń, w tym nadciśnienie tętnicze oraz jaskrę. Ma problemy z poruszaniem się, jako że przeszła udar mózgu, a ponadto stwierdzono u niej zaburzenia afektywne na podłożu organicznym.
Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 54 orz art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.) Burmistrz [...] odmówił skierowania A.R. do domu pomocy społecznej.
Wskazał, że w przypadku zabezpieczenia pomocy w formie usług opiekuńczych, A.R. mogłaby pozostać w środowisku zamieszkania, wobec czego w sprawie brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej. Z orzeczenia lekarskiego z dnia 22 kwietnia 2015 r. wynika bowiem, że jest ona sprawna ruchowo i stabilna psychicznie, a w zakresie świadczeń zdrowotnych lekarz wymienił konieczność zapewnienia leczenia, badań i porad lekarskich oraz badań i terapii psychologicznej, podkreślając konieczność systematycznej kontroli okulistycznej. Z dokumentów sporządzonych przez lekarza psychiatrę wynika, że skarżąca jest prawidłowo zorientowana w czasie i miejscu, a ze względu na zaburzenia wymienione w zaświadczeniu wymaga opieki osób drugich.
Przeprowadzony wywiad środowiskowy pozwolił zaś ustalić, że w codziennej egzystencji skarżącej pomaga jej sąsiadka oraz syn mieszkający na stałe w [...] i nie wymaga ona stałej, całodobowej opieki lekarskiej i pielęgniarskiej, gdyż porusza się samodzielnie, odwiedza sąsiadów, samodzielnie wykonuje czynności samoobsługowe, spożywa posiłki, dba o higienę i swój wygląd. W świetle powyższego, zdaniem organu, nie sposób uznać było, że w sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zwłaszcza, że pomoc osobie niepełnosprawnej nie musi być świadczona tylko i wyłącznie przez gminę, lecz mogą brać w niej udział osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Działka wraz z domem, w którym zamieszkuje skarżąca stanowi własność dwójki jej wnuków, wobec czego rolą organów pomocy społecznej w niniejszej sprawie winno być wspomaganie rodziny w opiece nad matką i babką, a nie jej zastępowanie.
Odwołanie od tej decyzji wniosła A.R., zarzucając wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy skutkujące błędnym uznaniem, że w stosunku do jej osoby nie zachodzą okoliczności obligujące do wydania decyzji w przedmiocie umieszczenia jej w Domu Pomocy Społecznej. Podała, że nie widzi na jedno oko, a na drugie "prawie w ogóle", na dowód czego do odwołania dołączyła zaświadczenie lekarza okulisty stwierdzające, że cierpi na "praktycznie ślepotę obu oczu". Nie sposób zatem uznać, że może wykonywać wszystkie niezbędne czynności związane z samodzielnym funkcjonowaniem. Z kolei forma pomocy, jaką proponuje dla niej organ nie zapewni całodobowej opieki, a taka jest jej niezbędna chociażby w zakresie zapewnienie dokładnej godziny podania leku, jak odpowiedniej jego dawki.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości stanowisko organu I instancji.
W uzasadnieniu podano, że decyzja Burmistrza [...] wydana została zgodnie z przepisami prawa materialnego i po rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, a kwestionowanym rozstrzygnięciem organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Dom pomocy społecznej jest bowiem placówką przeznaczoną dla osób najbardziej tego potrzebujących, znajdujących się w skomplikowanej sytuacji życiowej, dla których jedynym wyjściem jest umieszczenie w takiej placówce. Służyć ma w zapewnieniu niezbędnej opieki osobom, które wymagają tego całodobowo. Obowiązkiem beneficjentów pomocy społecznej jest zaś zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej obowiązek współdziałania z pracownikami socjalnymi organów pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżącej zaproponowano pomoc w formie usług opiekuńczych, jednakże odwołująca odmówiła pomocy w tej formie.
W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A.R. wniosła o jej zmianę, zarzucając naruszenie art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 i art. 80.
Powtarzając argumentację zawartą we wniesionym wcześniej odwołaniu zarzuciła organom wydanie decyzji na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy, skutkujące przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów oraz błędną wykładnią art. 54 ust 1 ustawy o pomocy społecznej. Podniosła dodatkowo, że choroba jej oczu jest w tak zaawansowanym stanie, że nie można jej leczyć, wobec czego niewątpliwie wymaga całodobowej opieki, a sam organ nie wskazał w treści zaskarżonej decyzji, jakie konkretnie świadczenia i w jakim wymiarze zostały jej zaproponowane.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647).
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzje organów obu instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów postępowania.
Materialnoprawną podstawę ich wydania stanowił przepis art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.) – "u.p.s.". Przyznaje on prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej osoby wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby i niepełnosprawności, która nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.
Z przepisu tego wynika zatem, że dla umieszczenia w DPS samo stwierdzenie, że dana osoba wymaga całodobowej opieki jest niewystarczające, muszą wystąpić dodatkowe przesłanki: brak możliwości samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu i brak możliwości zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.
Ocena tych przesłanek należy oczywiście do organu, który prowadzi w tym zakresie postępowanie dowodowe. Postępowanie to winno czynić zadość standardom wyznaczonym w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2016 r., poz. 23)- "k.p.a.". Najważniejsze znaczenie ma zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji tej zasady służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a., która oznacza, że organ powinien poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, ocena winna zostać oparta na wszechstronnej jego analizie i wreszcie organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącego się postępowania.
O przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów można mówić wtedy, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93).
Zdaniem Sądu skarżąca słusznie zarzuca organom naruszenie ww. przepisów.
Niesporne są te ustalenia organów, które wskazują, że skarżąca ma 82 lata, zamieszkuje sama w domu na wsi, cierpi na liczne schorzenia, w tym przebyła udar mózgu, ma problemy z poruszaniem się. Korzysta z pomocy syna, który mieszka w [...], często ja odwiedza i pomaga w gospodarstwie domowym.
Nie można natomiast zgodzić się z dokonaną przez organy oceną zebranych dowodów, która doprowadziła do stwierdzenia, że skarżąca jest w stanie samodzielnie funkcjonować, przy zapewnieniu jej pomocy w formie usług opiekuńczych, w nieokreślonym zresztą przez organy zakresie.
Takie wnioski są co najmniej przedwczesne, a formułując je pominięto całkowicie podnoszoną przez skarżącą okoliczność, że ma ona istotnie upośledzony wzrok. Z zaświadczenia lekarza okulisty dołączonego do odwołania wynika, że z uwagi na liczne schorzenia obu oczu skarżąca jest praktycznie ślepa.
Do tego istotnego faktu nie odniosło się zwłaszcza Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], którego obowiązkiem jako organu odwoławczego jest rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i ustosunkowanie się do zarzutów odwołania.
Słusznie podnosi skarżącą i jej pełnomocnik, iż nie może być argumentem przemawiającym przeciwko umieszczeniu jej w domu pomocy społecznej fakt, że do tej pory była ona w stanie samodzielnie funkcjonować,. Przy wykonywaniu codziennych czynności korzystała bowiem z pomocy innych osób – sąsiadów, znajomych oraz syna i wnuków, którzy mieszkają w innej miejscowości i nie są w stanie zapewnić jej stałej opieki.
Z uwagi na pogarszający się stan zdrowia, w szczególności wzroku, samodzielne funkcjonowanie stało się zresztą niemożliwe, skarżąca przebywa obecnie tymczasowo w domu syna (k.37 akt sądowych)
Okoliczności te muszą zostać wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, podobnie jak powinna zostać wyjaśniona kwestia zapewnienia skarżącej usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Odnosząc się do argumentacji zaskarżonej decyzji w tym zakresie stwierdzić jedynie należy, że trudno stawiać skarżącej zarzut braku współpracy z organami pomocy społecznej w sytuacji, kiedy nie zaproponowano jej konkretnego wymiaru i zakresu usług opiekuńczych.
Warto przytoczyć tu stanowisko zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 11.09.2014 r., III SA/Kr 788/14, Lex Nr 1513769, który stwierdził, że tylko po konkretnym wskazaniu w jakim wymiarze pomoc w formie usług opiekuńczych będzie mogła być świadczona, przy wskazaniu przez lekarza niezbędnego wymiaru takiej pomocy, będzie możliwe dokonanie oceny, czy faktycznie w sprawie brak jest podstaw do skierowania zainteresowanego do domu pomocy społecznej.
Z wszystkich tych przyczyn, uznając iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia wymienionych wcześniej przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2015 r.
W postępowaniu ponownym organ dokona ponownej wnikliwej analizy i oceny materiału dowodowego, z uwzględnieniem faktycznych potrzeb wnioskodawcy, mając na względzie uwagi Sądu przedstawione powyżej.
Wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącej w ramach udzielonej pomocy prawnej Sąd przyznał w oparciu o art. 250 P.p.s.a.