Uzasadnienie
Decyzją z dnia [.] września 2012 r. nr [.] Wójt Gminy [.] ustalił na wniosek RK warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski i garaż na działce nr ewid. 1189/4 położonej w miejscowości [.] oraz przebudowie zjazdu indywidualnego na publiczny na części działki nr ewid. 1366/1 w [.].
Po rozpatrzeniu odwołania WU, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] decyzją z dnia [.] listopada 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję Wójta Gminy [.] z dnia [.] września 2012 r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy wywiódł w uzasadnieniu decyzji, że twierdzenie organu I instancji, iż spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), tj., że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, nie zostało poparte odpowiednimi dowodami. W szczególności nie wykazano, iż uzbrojenie w zakresie energii elektrycznej jest wystarczające dla celów prowadzenia działalności gospodarczej w postaci zakładu stolarskiego, a inwestor nie przedłożył dokumentu świadczącego o zapewnieniu takich dostaw przez odpowiednią jednostkę organizacyjną. Złożona do akt sprawy umowa dotyczyła jedynie dostaw energii na potrzeby gospodarstwa domowego i pomieszczeń związanych z prowadzeniem tego gospodarstwa.
Nadto, zdaniem Kolegium, konieczne było ustalenie przez organ I instancji, czy na podstawie umowy w sprawie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków właściwa jednostka świadczyć będzie inwestorowi usługi dostarczania wody, a zwłaszcza odbioru ścieków z budynku przeznaczonego na działalność gospodarczą. Organ II instancji podniósł, że z załączników do decyzji, a zwłaszcza graficznej części analizy urbanistycznej nie dość, że nie wynika, że na działce nr ew. 1482/4 jest prowadzony jakikolwiek zakład usługowy (nie został on wskazany), to w ogóle działka o takim numerze ewidencyjnym jest niewidoczna.
Ponadto zdaniem Kolegium ustalenia wymaga, czy działki o nr ew. 1189/4 i 187/3 sąsiadują bezpośrednio, chociażby w jednym punkcie. Na podstawie posiadanych map nie można tego przesądzić jednoznacznie, a w razie uznania, że istnieje takie sąsiedztwo – za strony postępowania uznać należy także właścicieli działki nr ew. 1187/3, opierając się na aktualnym wypisie z ewidencji gruntów.
W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie RK wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
I art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że dla potrzeb projektowanej inwestycji teren nie posiada dostatecznego uzbrojenia w celu zapewnienia dostawy energii elektrycznej,
II art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że z materiału dowodowego nie wynika, aby w obszarze analizowanym znajdowała się działka nr 1482/4, na której prowadzona jest działalność gospodarcza w postaci zakładu ślusarskiego, przesądzającego o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa (kontynuacja funkcji),
III art. 138 § 2 k.p.a., polegające na nieuprawnionym wydaniu decyzji kasacyjnej, podczas gdy nie zachodziły przesłanki określone w tym przepisie, a decyzja organu pierwszej instancji w pełni odpowiada prawu,
IV art. 140 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie, że na mapie ewidencyjnej jednoznacznie widoczne jest, że działki nr 1189/4 i 1187/3 nie posiadają wspólnych punktów, gdyż linie pionowe dzielące działki nr 1187/3 i 1187/4 oraz 1189/1 i 1189/4, nie stanowią linii prostej, a tylko wówczas działki nr 1189/4 i 1187/3 mogłyby się ze sobą stykać i rzutować na katalog stron odmienny od ustalonego w toku postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 165/13 oddalił skargę RK, za zasadne uznając stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.], zgodnie z którym nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia. Począwszy bowiem od właściwej formy dowodów mających wskazywać przesłanki pozytywnej dla inwestora decyzji poprzez brak wyjaśnienia jednej z podstawowych przesłanek do jej wydania, nie sposób uznać, zdaniem Sądu, że decyzja organu I instancji była zgodna z prawem, a to wskazuje na zaistnienie przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. i skutkuje wydaniem decyzji kasacyjnej.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej RK, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2520/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji
W ocenie NSA zaskarżony wyrok w zakresie, w jakim akceptuje zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. ze względu na wskazane przez Kolegium i uznane przez Sąd za zasadne uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego, narusza art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.], uchylając decyzję organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie wywiązało się z obowiązków spoczywających na nim jako na organie odwoławczym, w pierwszej kolejności zobowiązanym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty.
Zdaniem NSA w opisywanej sprawie ustalone naruszenia przepisów postępowania nie wypełniały hipotezy normy prawnej zawartej w art. 138 § 2 k.p.a., obligującej do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W rozpoznawanej sprawie znajduje ponadto zastosowanie art. 190 zd. pierwsze P.p.s.a., stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Jak już bowiem wcześniej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2520/13 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 maja 2013 r., sygn. II SA/Rz 165/13 i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.
Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do prawidłowości zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia tegoż organu. Wydana na podstawie ww. przepisu decyzja organu odwoławczego nazywana jest decyzją kasacyjną i dopuszczalna jest wyjątkowo, stanowi bowiem odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.
Art. 138 § 2 k.p.a. wprowadza dwie przesłanki, których łączne spełnienie skutkuje wydaniem decyzji kasacyjnej. Są to: 1) wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, 2) istotny wpływ koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy na jej rozstrzygnięcie. Granice stosowania art. 138 § 2 k.p.a. wyznacza art. 136 k.p.a., który uprawnia organ II instancji do przeprowadzenia, również z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji.
W orzecznictwie, zachowującym aktualność także po nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. (dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, ze zm.), podkreśla się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 25 maja 1983 r. II SA 403/83 - ONSA 1983/1/38, wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r. I SA/Łd 166/97 - niepubl.).
Decyzję kasacyjną organ odwoławczy może zatem podjąć w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. tj. przeprowadzenia przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9.06.1999 r., III RN 7/99, OSNP 2000/9/338).
Oceniając zaskarżoną decyzję pod tym kątem i będąc po myśli art. 190 P.p.s.a. związany wykładnią zawartą w wyroku NSA z dnia 15 maja 2015 r., II OSK 2520/13, Sąd stwierdza, że wykazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] naruszenia przepisów postępowania nie spełniały przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a.
Dla usunięcia tych naruszeń wystarczające było jedynie uzupełnienie materiału dowodowego, szczegółowo wskazane w wyroku Sądu II instancji.
NSA stwierdził mianowicie, że w przypadku uznania przez organ odwoławczy, że umowa sprzedaży energii elektrycznej z [.].12.2001 r. jest niewystarczająca dla uznania istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu za wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., to organ ten powinien był uchylić decyzję Wójta Gminy [.] z dnia [.] września 2012 r. i odmówić ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli natomiast, w ocenie Kolegium, konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego o umowę stanowiącą jego zdaniem wystarczającą podstawę do przyjęcia, że przesłanka ustalenia warunków zabudowy określona w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. została spełniona, bądź o oryginał lub odpis ww. umowy z [.].12.2001 r. – to powinien był podjąć czynności w trybie art. 136 k.p.a. Podobnie w przypadku infrastruktury wodno-kanalizacyjnej, jeżeli zdaniem organu odwoławczego organ I instancji błędnie przyjął, że spełnia ona przesłankę ustalenia warunków zabudowy określoną w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., to należało wydać decyzję uchylającą zaskarżoną decyzją i odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli natomiast konieczne było wyjaśnienie, co oznacza określenie "w swoim domu", nie było żadnych przeszkód, aby dokonać tego z wykorzystaniem uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie związany jest też oceną NSA wyrażoną w ww. wyroku w zakresie ustalenia granic działki objętej inwestycją – tj. 1189/4. Sąd II instancji ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdził, że na znajdującej się w aktach kopii mapy zasadniczej, poświadczonej za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, widoczne jest, że granice działek nr 1189/4 i nr 1187/3 (linie pionowe graniczące: dla działki nr 1189/4 z działką nr 1189/1; dla działki nr 1187/3 z działką nr 1187/4) nie stykają się – są oddzielone fragmentami działek nr 1189/1 i nr 1187/4. Ta okoliczność przesądza o prawidłowym ustaleniu kręgu stron postępowania
Z wszystkich tych przyczyn wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] decyzji kasacyjnej było wadliwe, dokonane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które zobowiązują organ (także odwoławczy) do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zgromadzenia i rozpatrzenia niezbędnych dowodów.
Wobec tych naruszeń przepisów postępowania - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze.
Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] uwzględni wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, wynikające z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2520/13. Weźmie również pod uwagę podniesiony w postępowaniu przed NSA przez uczestnika postępowania SU fakt wydania przez Wójta Gminy [.] decyzji z dnia [.] sierpnia 2014 r. Nr [.] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego niniejszą skargą oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [.] grudnia 2014 r. Nr [.] utrzymującej w mocy ww. decyzję organu I instancji.