Uzasadnienie
Przedmiotem skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "Spółka") jest decyzja Dyrektora Izby Celnej (dalej "DIC") z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych wydana w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego orzekł o cofnięciu Spółce rejestracji automatu do gier o niskich wygranych o nazwie [...], nr fabryczny [...], numer poświadczenia rejestracji [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r.
Podstawą rozstrzygnięcia był negatywny wynik badania przeprowadzonego przez jednostkę badającą upoważnioną przez Ministra Finansów – Wydział Laboratorium Celne Izby Celnej w [...], która w opinii z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] potwierdziła, że sporny automat nie spełnia warunków określonych w ustawie o grach hazardowych w zakresie: maksymalnej jednorazowej wygranej, wyposażenia w system trwałej rejestracji i zapamiętywania danych oraz odpowiedniego zabezpieczenia przed ingerencją z zewnątrz w oprogramowania i zmianę liczników, wyposażenia automatu w widoczne dla grających informacje umieszczone w sposób uniemożliwiający ich usunięcie bez uszkodzenia lub zniszczenia automatu. Niespełnienie opisanych wymogów skutkowało obowiązkiem cofnięcia rejestracji automatu na podstawie art. 23a ust. 7 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm., na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 471, dalej "u.g.h.").
W odwołaniu od powyżej decyzji Spółka zażądała jej uchylenia i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.
Opisaną na wstępie decyzją DIC utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w podstawie prawnej powołując art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749, na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 613, dalej "O.p.") oraz art. 8, art. 23 ust. 1 i 1 a, art. 129 ust. 3 i art. 23a ust. 7 u.g.h.
W ocenie organu odwoławczego zgromadzone w sprawie dowody potwierdziły, że automat nie spełniał wymogów określonych w u.g.h., co w myśl art. 23 a ust. 7 u.g.h dodanego do tej regulacji ustawą z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 134 poz. 779, dalej "ustawa nowelizująca") obligowało organ do cofnięcie jego rejestracji. W znowelizowanej ustawie przesądzono, że poświadczenia rejestracji dokonane na podstawie przepisów dotychczasowych, o których mowa w art. 23 a ust. 1 u.g.h. zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia albo cofnięcia stosownie do art. 23 a ust. 6 i 7 u.g.h. Organ zwrócił także uwagę na zmiany w dotychczasowych przepisach wykonawczych, które zostały wprowadzone rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 9 marca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier (Dz.U. z 2012 r., poz. 312).
Zwrócono ponadto uwagę, że Laboratorium Celne Izby Celnej w [...] posiada status jednostki badającej upoważnionej do przeprowadzenia badania spornego automatu w myśl art. 23 f ust. 1 i ust. 2 u.g.h, zaś wynik badania sprawdzającego należy uznać za wiarygodny i dokonany w oparciu o prawidłową wykładnię art. 129 ust. 3 u.g.h.
Organ odwoławczy odniósł się również do zagadnienia notyfikacji Komisji Europejskiej projektu u.g.h., a ściślej – jej braku, a to w kontekście wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. wydanego w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11. W ocenie Dyrektora przepisy u.g.h. nie mają charakteru technicznego w rozumieniu Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych (dalej zwanej jako: "dyrektywa 98/34/WE"). Niezależnie od tego dopóki sporne przepisy prawa będą znajdowały swoje miejsce wśród przepisów obowiązujących, tak długo organ celny będzie miał prawny obowiązek ich stosowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka reprezentowana przez r. pr. W.Z. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz Spółki zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych i zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 23, art. 23 a-f oraz art. 129 ust. 3 u.g.h. oraz w zw. z art. 8 O.p.,
- 2. art. 120, art. 121, art. 122 i art. 187 oraz 191 O.p. przez niepełne zebranie materiału dowodowego sprawy i subiektywną jego ocenę, z punktu widzenia przesłanek do prowadzenia niniejszego postępowania,
- 3. art. 15 ust. 2 pkt 3 i art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie cofnięcia rejestracji na opinii technicznej Izby Celnej, która nie miała w dacie wydania opinii załączonej do akt sprawy oraz nie ma aktualnie statusu jednostki badającej posiadającej upoważnienie Ministra Finansów do badań automatów i urządzeń do gier,
- 4. art. 1 dyrektywy 98/34/WE w zw. z art. 129 ust.3 u.g.h. poprzez zastosowanie w sprawie normy art. 129 ust.3 u.g.h., jako przepisu zawierającego "normy techniczne", nie poddanego procedurze notyfikacyjnej.
W odpowiedzi na skargę DIC wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Skarga została przez Sąd oddalona gdyż okazała się niezasadna.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu była w niniejszej sprawie decyzja Dyrektora Izby Celnej o cofnięciu skarżącej Spółce rejestrację automatu do gier o niskich wygranych o nazwie [...], numer fabryczny [...], numer poświadczenia rejestracji: [...] z [...] sierpnia 2009 r.
Stan faktyczny sprawy został wbrew twierdzeniom skargi prawidłowo ustalony i może stanowić podstawę wyrokowania. Skarga zarzuca Organom celnym m.in. naruszenie przepisów prawa Unii Europejskiej poprzez wydanie decyzji na podstawie regulacji u.g.h., które zostały uchwalone przez Sejm z pominięciem procedury notyfikacji. Te zarzuty nie mogły zostać przez Sąd uznane za zasadne, albowiem decyzja DIC nie została oparta o tzw. przepisy techniczne.
Otóż zgodnie z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE "przepisy techniczne" to specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w Państwie Członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne Państw Członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług.
Przypomnieć także należy, iż TSUE w sentencji wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. stwierdził, że "art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji, zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów.
Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego." Jednocześnie TSUE nie wskazał wprost, jakie przepisy u.g.h. należy uznać za przepisy techniczne. Nie przesądził także ich technicznego charakteru stwierdzając, że analizowane przepisy u.g.h. stanowią potencjalnie, a więc wyłącznie hipotetycznie przepisy technicznie.
Zasadniczą podstawą materialnoprawna zaskarżonej do WSA decyzji stanowił art. 23a ust. 7 u.g.h. Otóż w myśl tego przepisu naczelnik urzędu celnego, w drodze decyzji, cofa rejestrację przed jej wygaśnięciem, jeżeli zarejestrowany automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków określonych w ustawie. Zastosowanie przez DIC przepisu art. 23a ust. 7 u.g.h., nie naruszyło prawa unijnego w zakresie procedury udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych w postaci dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 2008 r., albowiem projekt ustawy zmieniającej u.g.h., zawierającej między innymi art. 23a ust. 7 u.g.h., został notyfikowany Komisji Europejskiej w dniu 16 września 2010 r. pod numerem 2010/0622/PL. Nastąpiło to zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 65, poz. 59).
Następnie podnieść należy, iż według art. 129 ust. 1 u.g.h. działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Wymogi ustawowe dla gier rozgrywanych na automatach do gier o niskich wygranych zostały ustalone w art. 129 ust. 3 u.g.h. poprzez wskazanie, że są to gry o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 złotych, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 złotych. Również i ten przepis został przez DIC skonkretyzowany względem skarżącej Spółki.
Sąd pierwszej instancji wyraża przekonanie, iż z definicji gry na automacie o niskich wygranych określonej w art. 129 ust. 3 u.g.h. nie wynikają warunki uniemożliwiające prowadzenia gier na automatach poza kasynami i salonami gier albo mogące wpływać na sprzedaż takich automatów. Art. 129 ust. 3 u.g.h. nie odnosi się w żadnej swej części do cech automatu, jako produktu i nie określa żadnej obowiązkowej cechy tego produktu. Ponadto powołany przepis należy do kategorii przepisów przejściowych i już z tej przyczyny nie może być uznany za techniczny. Dostrzegł to NSA w wyroku z dnia 28 października 2015 r., II GSK 1624/15 (publ. w CBOIS) stwierdzając wyraźnie, iż przepisy przejściowe nie spełniają kryterium uznania ich za przepisy techniczne. Możliwego istotnego wpływu na spadek sprzedaży automatów do gry nie można jego zdaniem przypisać przepisom prawnym, które zapewniają przez okres przejściowy utrzymanie dotychczasowego stanu w zakresie miejsc urządzania gry i liczby używanych automatów (podobne stanowisko wynika z wyroku NSA z dnia 17 listopada 2015 r. II GSK 2036/15, publ. w CBOIS).
Ponadto, co słusznie podkreśla Organ, zawarta w art. 129 ust. 3 u.g.h. definicja normatywna gry na automatach o niskich wygranych jest zbieżna z pojęciem zawartym w art. 2 ust. 2b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, wedle którego gry na automatach o niskich wygranych, to gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż równowartość 15 euro, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,07 euro. Oba te przepisy definiują zatem gry na automatach o niskich wygranych, a jedyną różnicę pomiędzy nimi stanowi rodzaj waluty, wyznaczającej ustawową stawkę za udział w jednej grze, jak również jednorazową maksymalną wygraną. Zdaniem WSA, art. 129 ust. 3 u.g.h. nie wprowadził więc nowych zasad w istotny sposób ograniczając, czy uniemożliwiając prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych.
Zatem także art. 129 ust. 3 u.g.h. nie mógł zostać uznany przez DIC za "techniczny" w rozumieniu przepisów unijnych. Dyrektor swe stanowisko szeroko i przekonująco umotywował i jego argumentacja zasługuje zdaniem WSA na pełną aprobatę.
Odnosząc się do tych wszystkich zarzutów skargi, w których podniesiono błędne ustalenia Organu co do nie spełniania wymogów ustawowych przez automat, wskazać należy, że zgodnie z art. 23b ust. 1 u.g.h., na pisemne żądanie naczelnika urzędu celnego, w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że zarejestrowany automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków określonych w ustawie, podmiot eksploatujący ten automat lub urządzenie jest obowiązany poddać urządzenie lub automat badaniu sprawdzającemu. Badanie sprawdzające przeprowadza jednostka badająca upoważniona do badań technicznych automatów i urządzeń do gier - art. 23a ust. 3 u.g.h.
Nie może budzić wątpliwości, że w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone badanie sprawdzające automatu. Wykonała je upoważniona przez Ministra Finansów jednostka badająca - Wydział Laboratorium Celne Izby Celnej w [...] (opinia Izby Celnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., upoważnienie Ministra Finansów z dnia [...]kwietnia 2011 r., [...], dla Izby Celnej w [...]). Badanie to potwierdziło, że automat należący do Spółki nie odpowiada obowiązującym przepisom dotyczącym maksymalnej stawki za grę i maksymalnej jednorazowej wygranej czyli m.in. art. 129 ust. 3 u.g.h.
Stwierdzenie wyrażonych w opinii niezgodności dawało wystarczającą podstawę do wydania przez Organy Służby Celnej decyzji na podstawie art. 23a ust. 7 u.g.h., czyli cofnięcia rejestracji automatu. Opinia akredytowanej jednostki badającej odpowiada zdaniem WSA standardom wynikającym z obowiązującego w dacie jej wydania rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 marca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier (Dz. U. z 2012 r. poz. 312). Art. 23b u.g.h. nie umożliwia wyboru środka dowodowego. Ponieważ zasadniczym dowodem w sprawie jest dowód z badania sprawdzającego, który w niniejszej sprawie został pozyskany legalnie, to organ prowadzący postępowanie nie był zobowiązany do dalszego poszukiwania materiału dowodowego, który uzasadniałby stanowisko strony postępowania. Wobec tego brak było podstaw natury prawnej do przeprowadzania kolejnego badania sprawdzającego przez inną jednostkę badającą.
Jednocześnie, Sąd nie mógł uwzględnić argumentacji skargi podważającej uprawnienia jednostki badającej upoważnionej do badania sprawdzającego automatu na podstawie art. 23f u.g.h. Należy zwrócić uwagę, że okoliczność, czy jednostka badająca spełnia ustawowe warunki do uzyskania upoważnienia, o którym mowa w art. 23b ust. 3 i w art. 23f ust. 1 u.g.h. sprawdzana jest wyłącznie w toku postępowania prowadzonego przez Ministra Finansów, wszczętego na wniosek zainteresowanej jednostki badającej. W przypadku pozytywnej weryfikacji przesłanek wymienionych w art. 23f ust. 1 u.g.h., jednostka otrzymuje upoważnienie.
W konsekwencji, Organy Służby Celnej nie posiadają jakichkolwiek prawnych możliwości, aby kwestionować decyzję Ministra Finansów o upoważnieniu jednostki do wykonywania badań sprawdzających i wpisu na listę tych jednostek. To wyłącznie minister właściwy do spraw finansów publicznych może badać, czy jednostka badająca utrzymuje warunki, których spełnienie było konieczne dla udzielenie upoważnienia. Zatem weryfikacja prawidłowości udzielenia upoważnienia przez Ministra Finansów nie może być dokonywana przez organy celne prowadzące postępowania w poszczególnych sprawach, w których badania sprawdzające wykonują upoważnione jednostki badające (zob. wyroki WSA w Białymstoku z 12 maja 2014 r. II SA/Bk 67/14, w Lublinie z 27 marca 2014 r., III SA/Lu 846/13, w Warszawie z dnia 12 grudnia 2014 r. VI SA/Wa 1167/14). Zastrzeżenia strony co do jednostki badającej pozostającej w strukturach Służby Celnej, nie mogą stanowić dla organu uzasadnienia odmowy poddania automatu badaniu przez jednostkę wyznaczoną (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2014 r., III SA/Kr 1431/13, publ. w CBOIS, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 kwietnia 2013 r. II SA/Bk 851/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 września 2014 r. III SA/Gl 1017).
Wobec jednoznacznie brzmiącej opinii upoważnionej jednostki, nie można było podzielić stanowiska Spółki na temat błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy, a tym samym naruszenia przytoczonych w skardze regulacji ustawy – Ordynacja podatkowa.
Organy należycie przedstawiły przebieg postępowania w sprawie, przytoczyły mające zastosowanie w sprawie przepisy, dokonały ich prawidłowej wykładni, a także odniosły się do ich charakteru prawnego. Co więcej, opierając się na danych z dostępnych baz danych zaprezentowano w uzasadnieniu decyzji dane dotyczące obrotu automatami do gier o niskich wygranych i wskazano skutki poprzednio obowiązującej regulacji prawnej dla zagrożenia interesu ogółu społeczeństwa, w tym wzrostu liczby osób uzależnionych od hazardu, zwłaszcza młodych i młodocianych mężczyzn i wiążące się z tym koszty społeczne. Przekonująco uzasadniono wykładnię pojęć "stawki za udział w jednej grze", czy "jednorazowej wygranej". Zgromadzony materiał potwierdził też jednoznacznie losowy charakter gier urządzanych na spornym automacie, wykluczając twierdzenie o ich zręcznościowym charakterze.
Zdaniem WSA, materiał dowodowy został zgromadzony w myśl reguł wynikających z o.p. (art. 188 o.p.). Organy przeprowadziły niezbędne do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności postępowanie dowodowe. Nie pominięto przy tym regulacji u.g.h., przeprowadzając dowód z należycie sporządzonej opinii uprawnionej jednostki badawczej. Sąd w pełni podziela argumentację decyzji DIC w zakresie zastosowania art. 18 ust. 1 i art. 129 ust. 3 u.g.h., albowiem z treści opinii jednostki badającej wynika jednoznacznie, że maksymalna stawka za grę na przedmiotowym automacie przy maksymalnej wartości mnożnika wygranych wynosiła np. dla gry FRUIT REELS - 600 PLN.
Wykazanie przez DIC legalności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, nie pozwoliło WSA podzielić wyrażonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Sąd działając z urzędu również nie dostrzegł takich naruszeń prawa, które uzasadniałyby skorzystanie z posiadanych uprawnień kasacyjnych.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja DIC odpowiada prawu. Dlatego skargę jako niezasadną Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.