Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...], po rozpoznaniu wniosku M. T., odmówił przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem – A. W. Decyzja ta została doręczona wnioskodawczyni w dniu 28.04.2014 r.
Odwołanie od tej decyzji wniósł A. W., podkreślając, że nie porusza się samodzielnie i wymaga stałej pomocy innych osób.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm. – zwanej dalej k.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania, wskazując, że A. W. nie jest stroną postępowania, a w aktach sprawy brak pełnomocnictwa udzielonego odwołującemu do reprezentowania wnioskodawczyni – jego żony M. T. Nie był on zatem osobą uprawnioną do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, co obligowało do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia.
Skargę na to postanowienie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. T. Skarżąca stwierdziła, że z uwagi na nieznajomość procedury administracyjnej odwołanie podpisał jej mąż, a nie ona jako wnioskodawczyni.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując tak określonej kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania.
Podstawę jego wydania stanowi art. 134 k.p.a. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z 2 wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć – stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Przepis art. 134 k.p.a. nie wskazuje warunków, jakie decydują o dopuszczalności odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie.
Należy zaznaczyć, że w doktrynie i w orzecznictwie jako zasada przyjęte jest stanowisko wyrażone w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 (ONSA 1999/4/119), że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zasada ta doznaje jednak pewnych wyjątków. Przyjmuje się mianowicie, że możliwe jest zastosowanie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych, ale tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania.
Tego rodzaju ocena odwołania w niniejszej sprawie wywiedziona została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], które przyjęło jako oczywisty fakt, że odwołanie podpisane przez A. W. - męża wnioskodawczyni – zostało złożone przez podmiot niebędący stroną postępowania. Taka ocena jest zdaniem Sądu przedwczesna, dokonana bez rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a także bez zastosowania ogólnych reguł postępowania, zwłaszcza zawartych w art. 8 i 9 k.p.a..
Pierwszy z tych przepisów nakazuje organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, art. 9 k.p.a. wprowadza natomiast zasadę informacji. Stanowi on, że "organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek".
Niezwykle istotny jest również przedmiot sprawy, w której wniesiono odwołanie – dotyczy ona specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawna. Rozstrzygając tego rodzaju sprawy organy winny zawsze stosować ww. zasady k.p.a. ze szczególną starannością, doznają one bowiem wsparcia w przepisach Konstytucji RP, która deklaruje pomoc władz publicznych osobom niepełnosprawnym (art. 69), a także zapewnia ochronę rodziny (art.
- 18) i szczególną pomoc ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1).
W wyroku z dnia 13.03.2014 r. III SA/Łd 1306/13, Lex Nr 1523015, WSA w Łodzi stwierdził, że szczególnie rygorystycznie zasada informowania stron musi być przestrzegana w postępowaniu, w którym uczestniczą podmioty nieprofesjonalne, a wręcz nieporadne
Z treści skargi wyraźnie wynika, że podpisanie odwołania przez A. W. - męża skarżącej, nad którym sprawowana jest opieka i który wymieniony został w decyzji organu I instancji, nastąpiło z powodu nieznajomości przepisów, a ponadto, że wolą skarżącej było złożenie odwołania od niekorzystnej dla niej decyzji.
Przyznanie świadczenia w związku z opieką sprawowaną nad A. W. dotyczy niewątpliwie jego sytuacji faktycznej, dlatego stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, tak jak w przypadku, gdyby złożyła je osoba zupełnie obca i nie mająca żadnego związku ze sprawą, było w rozpoznawanej sprawie przedwczesne i niewłaściwe.
Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie poglądy, że organ administracji publicznej mając na względzie słuszny interes strony i dbając by nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa, winien rozważyć wszystkie możliwe środki, które dopuszczają przepisy prawa, a które mogłyby służyć należytemu załatwieniu sprawy (wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 6.05.2014 r., IV SA/Gl 591/13, Lex Nr 1465912, WSA w Poznaniu z dnia 16.04.2014 r., II SA/Po 19/14, Lex Nr 1500389).
"Organ nie może wykorzystywać błędu strony lub jej nieporadności, nie umożliwiając jej wyjaśnienia budzących się w sprawie wątpliwości, lecz zobligowany jest do podjęcia wszystkich niezbędnych czynności służących dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz załatwieniu sprawy, mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale nader wszystko, w kontekście zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady czuwania przez te organ nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu, słuszny interes odwołującego się obywatela" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4.04.2014 r., IV SA/Wa 2988/13, Lex Nr 1486439).
W pierwszym rzędzie Kolegium winno było zatem rozważyć czy A. W., składając odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta [...] nie działał jako pełnomocnik swojej żony. W tej sytuacji należało, zakreślając termin opatrzony stosownym rygorem, wezwać stronę do uzupełnienia braku formalnego odwołania, bądź też uznać odwołanie za niepodpisane przez stronę i wezwać ją do podpisania odwołania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Brak podpisu strony na podaniu czy brak pełnomocnictwa stanowią uchybienia formalne, podlegające uzupełnieniu na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.
Pozostawienie odwołania bez rozpoznania bez uprzedniego wezwania strony do uzupełnienia braku formalnego podania, poprzez nadesłanie w wyznaczonym terminie wymaganego pełnomocnictwa lub podpisania odwołania, stanowi naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4.09.2014 r., II SA/Wa 2164/13, Lex Nr 1510510).
Biorąc wszytki te okoliczności pod uwagę Sąd uznał, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 134 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie.
Z uwagi na charakter zaskarżonego postanowienia, które nie przyznaje żadnych praw i nie nakłada obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy i w jakim zakresie może być ono wykonane.