Uzasadnienie
II SA/Rz 1143/14
Pismami z 31.10. 2013 r., 12.11.2013 r., 25.11.2013 r. i 20.12.2013 r. A. P., T. P. i A. P. zwracali się do Starosty Powiatu [...] w sprawie naruszenia granic ich działek nr 2493/7 i 2493/8, przyłączenia części ich nieruchomości oznaczonej dawniej jako pgr 338/3 do działki nr 2491 oraz o zmianę oznaczenia użytków działek nr 2493/4, 2493/5, 2493/7 i 2493/8 położonych w R., z użytków rolnych na działki budowlane (B), zgodnie z zapisem w księdze wieczystej nr [...]. Podali, że taki sposób zagospodarowania ww. nieruchomości przewidywał zatwierdzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] odmówił dokonania zmian danych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych dotyczących ww. działek, położonych w R. Podał, że działki nr 2493/4, 2493/5, 2493/7 i 2493/8 nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i obecnie nie ma obowiązku sporządzania dla nich takiego planu. Nie została dla nich wydana również decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Przeprowadzone oględziny wykazały, że działki nr 2493/4, 2493/5, 2493/7 ujawnione w ewidencji jako użytek rolny (Ps) porośnięte są roślinnością trawiastą nieskoszoną, pojedynczymi krzewami i samosiejkami. Działka nr 2493/8 ujawniona jako w części jako grunt zadrzewiony i zakrzewiony (Lz) i w części jako użytek rolny (Ps), porośnięta jest roślinnością trawiastą oraz kępami krzewów i pojedynczymi drzewami.
Nie stwierdzono natomiast aby teren działek był zabudowany. Po analizie dokumentacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego ustalono natomiast, że działki te nigdy nie były klasyfikowane jako grunt zabudowany. Tym samym brak było podstaw do dokonania żądanej zmiany, gdyż zaliczenie gruntów do określonego użytku gruntowego odbywa się ze względu na pełnione przez nie funkcje, sposób zagospodarowania lub wykorzystywania, a ujawnione zagospodarowanie wnioskowanych nieruchomości jest zgodne ze stanem faktycznym.
W odwołaniu od tej decyzji A. P., T. P. i A. P. podnieśli, że działki objęte ich wnioskiem spełniają wszystkie kryteria działek budowlanych, a zatem Starosta winien wprowadzić żądane zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. Położone są bowiem pomiędzy zabudowaniami, są wyposażone w media, mają dostęp do drogi publicznej oraz zostały wpisane do księgi wieczystej jako działki budowlane. Ponadto zakwalifikowane zostały jako działki budowlane w 1999 r., a następnie w sposób nieuzasadniony zmieniono ich klasyfikacje jako działki rolne.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "WINGiK") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że użytki gruntowe wykazane w operacie ewidencyjnym w działkach nr 2493/4, 2493/5, 2493/7 i 2493/8 zostały wprowadzone po kontroli terenowej klasyfikacji gruntów wykonanej podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w 2002 r. Wykonany podczas modernizacji projekt operatu opisowo-kartograficznego wyłożony był do wglądu zainteresowanych osób, lecz wnioskodawcy nie zgłosili wówczas żadnych uwag lub zastrzeżeń.
Organ odwoławczy podał, że wnioskowane nieruchomości powstały w wyniku podziału działki nr 2493/2, zatwierdzonego decyzją Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...]. Działka ta w swojej powierzchni zawierała użytek gruntowy oznaczony B/Ps o powierzchni 0,016 ha, który po podziale w całości wszedł w skład działki nr 2493/6. Dokonane ustalenia potwierdziły, że działki nr 2493/4, 2493/5, 2493/7 i 2493/8 nie były klasyfikowane i nie są użytkowane jako działki budowlane, a twierdzenia odwołujących o takim przeznaczeniu nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie znajdują uzasadnienia. Wskazano również, że podstawę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, a zatem ze względu na zasadę spójności systemu prawnego oznaczenie nieruchomości w księdze wieczystej powinno być zgodne danymi wynikającymi z ewidencji, a nie odwrotnie.
W skardze na tę decyzję, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, A. P., T. P. i A. P. wnieśli o jej uchylenie oraz o przywrócenie działkom objętym wnioskiem ich poprzedniej klasyfikacji.
Podali, że nieruchomości stanowiące własność skarżących zostały sklasyfikowane w 1999 r. jako działki budowlane i od tego czasu naliczano od nich podatek jak za działki budowlane. Przekwalifikowanie działek nr 2493/4, 2493/5, 2493/7 i 2493/8 nastąpiło dopiero po przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, o której sami skarżący nie mieli wiedzy, gdyż nie zostali o niej pisemnie poinformowani. Stąd też nie wnosili zarzutów i uwag do wyłożonego do wglądu operatu. Powtórzyli w całości argumentację sformułowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazując dodatkowo, że na jednej z działek powstałych po podziale działki nr 2493/2 zrealizowany został budynek mieszkalny. Stąd też stanowisko organu, że wnioskowane nieruchomości nie stanowią działek budowlanych jest dla nich niezrozumiałe.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa.
Będąca przedmiotem niniejszego postępowania ewidencja gruntów i budynków, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, ze zm.) jest zbiorem danych, które stanowią podstawę planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami. Co do gruntów, zawiera ona informacje o ich położeniu, granicach, powierzchni, rodzajach użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczeniu ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, właścicielach i władających (art. 20 cyt. ustawy). Spełnia ona zatem funkcje informacyjno – techniczne, rejestrując stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy.
Ewidencja ta powinna być zachowana w stanie aktualności, co wynika z art. 20 cyt. ustawy w związku z § 44 pkt 2 i § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Aktualizacji danych dokonuje się na podstawie przedłożonych dokumentów: prawomocnych orzeczeń, decyzji, aktów notarialnych, aktów normatywnych ilustrujących stan odmienny od uwidocznionego w operacie ewidencji gruntów (art. 20 w zw. z art. 23 cyt. ustawy i § 46 cyt. rozporządzenia).
Skarżący, licznymi pismami składanymi jesienią 2013 r. domagali się przywrócenia poprzedniego wpisu w ewidencji gruntów określającego rodzaje użytków gruntowych w zakresie działek nr 2493/4, 2493/5, 2493/7 i 2493/8 położonych w R., z użytków rolnych na działki budowlane, podnosili też kwestię "naruszenia granic ich działek nr 2493/7 i 2493/8" oraz uwzględnienia w ewidencji gruntów granic dawnej pgr 338/3, która została "bezprawnie wpisana do działki nr 2491".
Wskazywali, że działki nr 2493/4, 2493/5, 2493/7 i 2493/8 położone są w centrum miasta, w zawartej zabudowie, mają miejską infrastrukturę, w 1999 r. zostały zaklasyfikowane jako działki budowlane, a następnie w bezprawny sposób zmieniono oznaczenie tych gruntów na działki rolne.
Z uzasadnienia decyzji odmawiającej dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych wynika, że dane dotyczące użytków gruntowych stanowiących ww. działki zostały wprowadzone do ewidencji na podstawie operatu opisowo - kartograficznego pod nazwą "Modernizacja ewidencji gruntów i budynków [...]", wpisanego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] – 16 grudnia 2004 r., do którego skarżący nie zgłaszali zastrzeżeń.
Organ I instancji podał, że działki nr 2493/4, 2493/5, 2493/7 i 2493/8 powstały w wyniku podziału działki nr 2493/2, zatwierdzonego decyzją Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...]. Działka 2493/2 o pow. 0,8930 ha stanowiła użytek rolny, i powstałe w wyniku podziału działki o ww. numerach także stanowiły taki użytek o symbolu RVI. Obecnie działki te stanowią użytki rolne oznaczone odpowiednio symbolami PsVI i Lz/PsV.
Zagadnienia dotyczące klasyfikacji gruntów zostały unormowane w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), zwanym dalej "rozporządzeniem".
W myśl § 67 rozporządzenia użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na następujące grupy: grunty rolne, grunty leśne, grunty zabudowane i zurbanizowane, użytki ekologiczne, oznaczone symbolem złożonym z litery "E" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego określającego sposób zagospodarowania lub użytkowania terenu, np. E-Ws, E-Wp, E-Ls, E-Lz, E-N, E-Ps, E-R, grunty pod wodami i tereny różne oznaczone symbolem -Tr.
Z kolei grunty podział gruntów rolnych określa § 68 ust. 1 rozporządzenia - na:
- 1) użytki rolne, do których zalicza się:
- a) grunty orne, oznaczone symbolem - R,
- b) sady, oznaczone symbolem - S,
- c) łąki trwałe, oznaczone symbolem - Ł,
- d) pastwiska trwałe, oznaczone symbolem - Ps,
- e) grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem - Br,
- f) grunty pod stawami, oznaczone symbolem - Wsr,
- g) grunty pod rowami, oznaczone symbolem - W,
- h) grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, oznaczone symbolem - Lzr,
- 2) nieużytki, oznaczone symbolem - N. Kryteria zaliczania poszczególnych gruntów do użytków gruntowych precyzuje załącznik nr 6 do rozporządzenia. Według tego załącznika do pastwisk trwałych (Ps) zalicza się grunty pokryte podobną jak na łąkach roślinnością, na których z reguły wypasane są zwierzęta gospodarskie, a w rejonach górskich hale i połoniny, które z zasady nie są koszone, lecz na których wypasane są zwierzęta gospodarskie, w tym grunty zajęte pod urządzenia wspomagające hodowlę zwierząt gospodarskich, takie jak wiaty oraz kojce dla tych zwierząt, położone poza działką siedliskową.
Do gruntów zadrzewionych i zakrzewionych (Lzr) na użytkach rolnych zalicza się grunty, będące enklawami lub półenklawami użytków rolnych, na których znajdują się śródpolne skupiska drzew i krzewów lub tylko drzew, w wieku powyżej 10 lat, niezaliczone do lasów lub sadów.
Natomiast grunty oznaczone symbolem Lz (jak w przypadku działki 2493/8) są grunty zadrzewione i zakrzewione - porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze niż 0,1000 ha, a także:
- 1) tereny torfowisk, pokrytych częściowo kępami krzewów i drzew karłowatych;
- 2) grunty porośnięte wikliną w stanie naturalnym oraz krzewiastymi formami wierzb w dolinach rzek i obniżeniach terenu;
- 3) przylegające do wód powierzchniowych grunty porośnięte drzewami lub krzewami, stanowiące biologiczną strefę ochronną cieków i zbiorników wodnych;
- 4) jary i wąwozy pokryte drzewami i krzewami w sposób naturalny lub sztuczny w celu zabezpieczenia przed erozją, niezaliczone do lasów;
- 5) wysypiska kamieni i gruzowiska porośnięte drzewami i krzewami;
- 6) skupiska drzew i krzewów mające charakter parku, ale nie wyposażone w urządzenia i budowle służące rekreacji i wypoczynkowi;
- 7) zadrzewione i zakrzewione tereny nieczynnych cmentarzy.
Zestawienie danych istniejących w ewidencji w zakresie klasyfikacji gruntów działek 2493/4, 2493/5, 2493/7 i 2493/8 z przedstawionymi definicjami poszczególnych kategorii użytków rolnych musi budzić wątpliwości przy uwzględnieniu że działki te znajdują się w centrum miasta, w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej, a na jednej z działek powstałej z podziału działki macierzystej nr 2493/2 istnieje budynek mieszkalny. Nie bez znaczenia jest również i to, że poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określał przeznaczenie terenu tych działek jako zabudowa jednorodzinna, co wynika z decyzji podziałowej z 1999 r., a organy nie ustaliły nawet czy plan ten obowiązywał w dacie prowadzenia modernizacji i wprowadzenia kwestionowanych obecnie przez skarżących danych.
Należy zauważyć, że intencją skarżących nie było wprowadzenie zmian na podstawie nowych dokumentów, lecz korekta błędnie dokonanych w przeszłości wpisów w ewidencji gruntów i budynków. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest już pogląd, że w pojęciu aktualizacji ewidencji gruntów mieści się również prostowanie błędnych wpisów (por. wyroki NSA z dnia 7.05.2008 r., I OSK 719/07, z dnia 30.09.2011 r., I OSK 1628/10 oraz z dnia 9.07.2014 r., I OSK 3092/12, dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). Rzeczą organów było zatem wykazanie, że istniejące wpisy dokonane zostały prawidłowo, tymczasem w ocenie Sądu materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na taką weryfikację prawidłowości wpisów w zakresie rodzajów użytków gruntowych dla działek 2493/4, 2493/5, 2493/7 i 2493/8 odpowiednio jako PsVI i Lz/PsV.
Oznacza to, że postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego oceny na podstawie całokształtu zebranych dowodów.
Naruszenia tych przepisów Sąd upatruje również w braku odniesienia się organów do wszystkich okoliczności podnoszonych w pismach skarżących. Organ I instancji wyjaśniał co prawda skarżącym, w pismach kierowanych przed wszczęciem postępowania, fakt uprzedniego załatwienia decyzją administracyjną kwestii przebiegu granic ich działek, jednakże w ocenie Sądu organ winien był się ustosunkować do tej kwestii w decyzji, bowiem to wydaną decyzją zakończył postępowanie prowadzone w sprawie objętej wnioskiem (sformułowanym w kilku pismach skarżących). Ponadto kwestia ta nie została precyzyjnie wyjaśniona, nie wiadomo np. czy wydane już decyzje odnosiły się poruszanej przez skarżących sprawy pgr 338/3.
Z wszystkich tych przyczyn, uznając, iż naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.
Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie przyznaje żadnych praw i nie nakłada obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta może być wykonana.
Sąd nie orzekał o kosztach postępowania wobec braku stosownego wniosku skarżących w tym zakresie, na podstawie art. 210 § 1 P.p.s.a.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści niniejszego uzasadnienia.