Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M.T. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej Kolegium lub SKO z dnia [...] czerwca 2014r., nr [...] wydane w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
Z akt administracyjnych sprawy oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podaniem z 27 września 2012 r. E.R. zwrócił się do Wójta Gminy [...] (dalej: Wójt) o rozgraniczenie nieruchomości stanowiącej jego własność oznaczonej jako działka nr ewid. 161/3 z działką nr ewid. 158/3 należącą do M.T. Wnioskodawca zmarł w toku postępowania, a w jego miejsce wstąpili spadkobiercy w osobach: J.R., M.R., S.R. i B.R.
Decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...], Wójt dokonał rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych nr ewid. 161/3 stanowiącej współwłasność J.R., B.R., S.R. i M.R. z działką nr 158/3 stanowiącą własność M.T.
Z kolei postanowieniem z tego samego dnia ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 3075 zł i obciążył nimi strony postępowania, przy czym: 1) M.T. kwotą 1537,50 zł, oraz 2) J.R., B.R., S.R. i M.R., jako współwłaścicieli działki nr 161/3, pozostałą kwotą 1537,50 zł. Jednocześnie organ postanowił, że ze złożonej na poczet kosztów zaliczki w kwocie 3075 zł zostanie współwłaścicielom działki nr 161/3 zwrócona kwota 1537,50 zł.
W zażaleniu na postanowienie Wójta z dnia [...] lipca 2013r. M.T. podniosła, że organ dokonał błędnej wykładni przepisu art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. ustalając je w wysokości 1537,50 zł od czworga spadkobierców. Inicjatorem postępowania był E.R. Granica ta nie była kwestionowana, wyznaczały ją budynki wnioskodawcy i ogrodzenie, które nie zmieniały położenia od kilkudziesięciu lat. Nie było zatem potrzeby prowadzenia tak kosztownego postępowania, a skoro wnioskodawca uznał taką potrzebę powinien ponieść koszty finansowe swojej decyzji. Dodała, iż znane jest jej orzecznictwo NSA, w tym uchwała 7 Sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006r. I OPS 5/05, w której sąd stwierdził, że organ może obciążyć kosztami rozgraniczenia strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, lecz akcentuje że "może".
Skoro postępowanie było zbędne i można było przeprowadzić wznowienie granicy, dlatego jego koszty powinien ponieść wnioskodawca. Dodała również, że liczy 81 lat, jest osobą schorowaną i zapłata kwoty 1537,50 zł przekracza jej możliwości.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] Kolegium, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie w i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r., sygn.. akt II SA/Rz 1359/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił wskazane wyżej postanowienie wyjaśniając w uzasadnieniu, że zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., gdyż organ odwoławczy skorzystał z uprawnienia kasacyjnego w sposób nieuprawniony. Z uzasadnienia postanowienia Kolegium wynika, że przyczyną uchylenia rozstrzygnięcia była w istocie błędna metodyka podziału kosztów pomiędzy strony postępowania, przyjęta przez organ I instancji, tj. nieuprawnione uproszczenie ich wyliczenia, skutkujące przyjętym sposobem podziału kosztów (po połowie). Istota postępowania dowodowego, jakie zdaniem organu odwoławczego należy przeprowadzić, związana z ustaleniem, które koszty i w jakiej wysokości powinny być poniesione przez wskazane osoby wraz z uwzględnieniem ich interesów, sprowadzać się ma do uzupełnienia istniejącego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy.
Sąd wskazał, że nie było konieczne i celowe wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego w przypadku, gdy organ po rozpatrzeniu odwołania mógł orzec co do istoty sprawy w oparciu o posiadane materiały dowodowe zgromadzone w aktach sprawy, bądź też uzupełnione w trybie art. 136 K.p.a. Sąd ponadto zakwestionował dokonaną przez Kolegium interpretację uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006r., I OPS/5/06 (dostępna na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: Uchwała) wskazując, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. 2014 r., poz. 121, dalej: "Kc"). stanowiący, iż właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów, a koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie.
Sąd naprowadził, że skoro pomiędzy stronami istniał spór graniczny, to każda ze stron (właścicieli działek objętych rozgraniczeniem) ma interes prawny w jego zakończeniu, a zarazem ustaleniu przebiegu spornej granicy. Z akt sprawy wynika, że taki spór miał miejsce w realiach niniejszej sprawy – E.R. inicjując postępowanie rozgraniczeniowe za przyczynę złożenia wniosku wskazał stanowisko M.T., negujące przyjęty dotychczas przebieg granicy pomiędzy jego nieruchomością, a nieruchomością sąsiednią – stanowiącą własność M.T. Granica pomiędzy nimi jest jedna i ma taką samą długość dla każdej z rozgraniczanych w tym postępowaniu nieruchomości. Bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy ustalenia kosztów pozostaje fakt, że w toku postępowania sporną granice ustalono na podstawie zgodnego oświadczenia stron, gdyż dla przyjęcia sposobu podziału kosztów istotny był sam fakt jego przeprowadzenia.
Sąd dopuścił możliwość obciążenia kosztami postępowania wyłącznie jednej ze stron postępowania rozgraniczeniowego, jednakże powinno to wynikać z okoliczności sprawy oraz winno być należycie uzasadnione. Niewystarczającym jest zawarcie w rozstrzygnięciu ogólnych stwierdzeń, iż podział kosztów w częściach równych nie wynika z przepisu Kc oraz uzasadnienia Uchwały, gdyż na kanwie powyższych rozważań właśnie podział "po połowie" wydaje się być domniemanym rozstrzygnięciem, jakie winien podjąć organ orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Wynika to zresztą wprost z Uchwały, w której uznano, że art. 152 Kc stanowi materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia także w przypadku, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej.
Kolegium wymienionym na wstępie postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013r.
W uzasadnieniu wyjaśniło, że zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjny określa przepis art. 262 K.p.a. I tak zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Organ administracji publicznej może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę która żądała wszczęcia postępowania W postępowaniu administracyjnym dotyczących rozgraniczenia na nieruchomości ma również zastosowanie art. 152 k.c.
Organ wyjaśnił, że jest związany stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 12 marca 2013r., sygn. akt II SA/Rz 1359/13 w uzasadnieniu którego Sąd stwierdził, że podział po połowie wydaje się być rozstrzygnięciem jakie winien podjąć organ orzekając o kosztach postepowania rozgraniczeniowego. Organ nawiązał do wyrażonego w tym wyroku poglądu, że instytucja rozgraniczenia uregulowana przepisach ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz k.c. stanowi całość, co oznacza że zastosowanie w przedmiotowej sprawie będzie miał przepis art. 152 k.c. oraz do uzasadnienia Uchwały, w której wyrażono pogląd, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postepowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę która żądała wszczęcia postepowania.
Mając na uwadze powyższe organ wyjaśnił, że E.R. zainicjował postępowanie względu na planowany remont "płotu" rozdzielającego wymienione nieruchomości. Konieczność wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego wynikała z faktu, że M.T. utrudniała remont kwestionując fakt, że płot posadowiony jest w granicy i podejmowała działania mające na celu zniszczeń ogrodzenia negując tym samym dotychczasowy przebieg granicy. Przesądza to o istnieniu sporu granicznego i uzasadnia obciążenie kosztami rozgraniczenia po połowie na podstawie art. 152 k.c.
W skardze na wskazane wyżej postanowienie M.T. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego J.K. zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 w związku z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wójta z dnia [...] lipca 2013r., które zostało wydana z naruszeniem art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwagi na jego błędną wykładnię oraz art. 7 w zw. z 77 i 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, na skutek którego organ uznał, iż postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte zostało na skutek negacji przez skarżącą dotychczasowego przebiegu granicy, co miało wpływ na rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.
Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wyjaśniła, że nigdy nie kwestionowała przebiegu granicy, bowiem linię graniczną pomiędzy działkami wyznaczały budynki wnioskodawcy oraz ogrodzenie, które nie zmieniły swojego położenia od kilkudziesięciu lat, co potwierdzone zostało podczas postępowania rozgraniczeniowego. W związku z powyższym granica była ustabilizowana i nie zachodziła konieczność wszczynania tak kosztownego postępowania. Jeżeli pomimo tego wnioskodawca uznał przeprowadzenie takiego postępowania za konieczne, powinien ponieść finansowe konsekwencje swojej decyzji. Dodała, iż do przywrócenia granicy wystarczającym i dużo tańszym postępowaniem byłoby wznowienie znaków granicznych, a to ze względu na jej przebieg po linii elewacji budynków.
Ponadto zauważyła, iż SKO ustaliło fakt kwestionowania przebiegu granicy przez skarżącą na podstawie korespondencji znajdującej się w aktach postępowania nie podając numerów karty w aktach, pod którą miałaby się znajdować ta korespondencja. Ponadto brak jest wskazania adresata czy jej nadawcy co stanowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a.
Odwołując się do art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz Uchwały podniosła, że określenie, w jakich częściach każda ze stron poniesie koszty postępowania rozgraniczeniowego jest uzależnione od wyważenia interesów stron postępowania. W uchwale jest wprawdzie mowa o tym, że "koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele gruntów sąsiadujących po połowie", lecz kontekst tego sformułowania, a przede wszystkim treść całego uzasadnienia uchwały nie wskazują na to, że koszty rozgraniczenia zawsze powinny być rozłożone po połowie, lecz, że co do zasady wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego powinny uczestniczyć w ponoszeniu jego kosztów.
Zatem przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym przez SKO organ powinien co najmniej stosunkowo rozdzielić koszty postępowania, mając na względzie stopień kwestionowania przez każdą ze stron dotychczasowego przebiegu granicy, tym bardziej że to wnioskodawca negował przebieg granicy po linii elewacji budynków posadowionych w tym miejscu od kilkudziesięciu lat, co okazało się chybionym zarzutem.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647) zwana dalej w skrócie P.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 P.p.s.a.
Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie w przedmiocie ustalenia i rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
Na wstępie rozważań podkreślić należy, iż zasadnicze znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy posiada okoliczność, iż przedmiotowa sprawa była wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1359/13 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 P. p. s. a., zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.
W ocenie sądu należy uznać, że "sprawa", o której mowa w powyższym przepisie, to sprawa w znaczeniu materialnym, a nie formalnym, a pomimo użycia w art. 153 P. p. s. a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku. Ocena prawna, o której stanowi ww. przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.
Dokonując pod takim kątem oceny prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego Sąd stwierdził, że jest ono obarczone wadą wynikającą z nieuwzględnienia oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1359/13. Sąd rozpoznając sprawę wyznaczył kierunek wykładni uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r. I OPS/5/06 (dostępna na www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: Uchwała) wskazując, że nie można przyjąć, że sposób podziału kosztów dokonany przez organ I instancji nie wynika ani z Uchwały ani z dyspozycji art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. 2014 r., poz. 121, dalej: "K.c.") stanowiącego, iż właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów, a koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Skoro pomiędzy stronami zaistniał spór graniczny, to każda ze stron (właścicieli działek objętych rozgraniczeniem) ma interes prawny w jego zakończeniu, a zarazem ustaleniu przebiegu spornej granicy.
Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że taki spór miał miejsce w realiach niniejszej sprawy, bowiem E.R. inicjując postępowanie rozgraniczeniowe za przyczynę złożenia wniosku wskazał stanowisko M.T., negujące przyjęty dotychczas przebieg granicy pomiędzy jego nieruchomością, a nieruchomością sąsiednią – stanowiącą własność M.T. Wskazał, że niewystarczającym jest zawarcie w rozstrzygnięciu ogólnych stwierdzeń, iż podział kosztów w częściach równych nie wynika z przepisu K.c. oraz uzasadnienia Uchwały, gdyż na kanwie powyższych rozważań właśnie podział "po połowie" wydaje się być domniemanym rozstrzygnięciem, jakie winien podjąć organ orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego.
Przechodząc do oceny zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia Sąd stwierdza, że organ II instancji utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, tj. właścicieli działki oznaczonej nr 161/3, nie biorąc pod uwagę zawartej pomiędzy spadkobiercami umowy o dział spadku po E.A.R. Na podstawie wskazanej wyżej umowy - aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2013r., nr [...] własność ww. nieruchomości przypadła B.R. Pominięcie tego faktu spowodowało obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego osób nie będących właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, co narusza dyspozycję art. 152 K. c., po myśli którego to właściciele gruntów sąsiadujących ponoszą koszty rozgraniczenia.
Niezależnie od powyższego Kolegium nie zastosowało się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1359/13, naruszając tym samym art. 153 P.p.s.a., bowiem nie wskazało dowodów, na podstawie których za zasadne przyjęło dokonanie podziału kosztów po połowie pomiędzy właścicielami sąsiadujących działek. Uzasadnienie decyzji nie zawiera stosownego wyjaśnienia, z którego wynikałoby jakie okoliczności, poparte stosowymi dowodami zawartymi w aktach sprawy przesądziły o obciążeniu kosztami właścicieli zarówno jednej, jak i drugiej nieruchomości.
Powyższe uchybienia organu II instancji naruszają art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., z których wynika obowiązek organów do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
W świetle powyższego, skoro zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, wymienionych powyżej, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c P.p.s.a. O ochronie tymczasowej Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 152 P.p.s.a., zaś o kosztach postępowania w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.
Ponownie prowadząc postępowanie organ II instancji prawidłowo ustali stan faktyczny z uwzględnieniem aktualnego stanu władania działkami objętymi rozgraniczeniem, uwzględni naprowadzone wyżej uwagi i dokona stosownego do okoliczności sprawy ustalonych na podstawie akt postępowania rozgraniczeniowego rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego.