Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 8 lipca 2022 r. nr SKO.401.ZP.1393.190.2022, uchylająca decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z dnia 26 maja 2022 r. nr RBiPP.6730.194.2021 i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Decyzją z dnia 26 maja 2022 r. nr RBiPP.6730.194.2021 Burmistrz [...] ustalił na rzecz P sp. z o.o. z/s w [...] (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW na części działki nr [...] w [...].
Po rozpatrzeniu odwołania strony postępowania, decyzją z dnia 28 lipca 2022 r. nr SKO.401.ZP.1393.190.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu uchyliło ww. decyzję Burmistrza [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium podało, że planowane przedsięwzięcie stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 lit. a) ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1378 z późn. zm.). Stosownie zatem do art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503) – dalej "u.p.z.p.", w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie ma podstaw do weryfikacji, czy projektowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 16 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Organ administracji ma jednak obowiązek ustalić, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a zatem czy przedsięwzięcie spełnia wymogi określone m.in. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W zaskarżonej odwołaniem decyzji Burmistrz uznał, że zapewnienie dostaw energii elektrycznej "nie dotyczy" inwestycji.
To zaś zdaniem Kolegium uznać należało za nieuprawnione, bowiem we wniosku Spółka wskazała, że korzystać będzie z agregatów prądotwórczych jeżeli zajdzie taka potrzeba. Zatem inwestycja będzie wymagała zaopatrzenia w energię elektryczną. W konsekwencji inwestor winien przedstawić stosowne zapewnienie od dostawcy energii elektrycznej, że inwestycja będzie miała zapewniony dostęp do energii elektrycznej. W ocenie Kolegium, powyższe uprawniało do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.".
W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, P sp. z o.o. z/s w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu, jako wydanej z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Spółki materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy umożliwiał poddanie kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji oraz wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. Planowana inwestycja wytwarzać będzie energię elektryczną, a we wniosku wskazano, że ewentualne zapotrzebowanie na egzergię zostanie zaspokojone przez inwestora we własnym zakresie przez agregat prądotwórczy.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) – dalej "P.p.s.a.", w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Powyższa regulacja wyłącza możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę w ramach sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd sprzeciw oddala (art. 151a § 2 P.p.s.a.).
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji.
W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a.
Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku m.in. ustalenia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przesłanka ta podlega weryfikacji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla budowy instalacji odnawialnego źródła energii, co zostało prawidłowo wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu. Wynika to wprost z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym jedynie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
Nie sposób podzielić natomiast stanowiska organu odwoławczego, że weryfikacja spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w odniesieniu do budowy farmy fotowoltaicznej winna zostać dokonana w oparciu zapewnienie dostawcy energii elektrycznej o możliwym przyłączeniu inwestycji do sieci elektroenergetycznej, celem zapewnienia dostaw energii dla przedsięwzięcia. Słusznie wskazała Skarżąca, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazała w jaki sposób pokryje ewentualne zapotrzebowanie projektowanej instalacji na energię elektryczną. Organ I instancji w decyzji uznał, że projektowane zamierzenie inwestycyjne nie będzie pobierało energii elektrycznej z sieci i wystarczające będzie, za deklaracją inwestora, generowanie energii elektrycznej z agregatu.
Tym samym organ odwoławczy winien dokonać instancyjnej kontroli stanowiska organu I instancji, a w przypadku stwierdzenia, że w tym zakresie konieczne jest uzyskanie dodatkowych danych lub informacji – wezwać inwestora do złożenia dodatkowych wyjaśnień lub zlecić tę czynność organowi I instancji w trybie art. 136 K.p.a. Z pewnością nie stanowiłoby to czynności obiektywnie trudnej w realizacji, co z kolei wyklucza przyjęcie, że zakres ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego w opisywanej sprawie wypełniało hipotezę art. 138 § 2 K.p.a.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 K.p.a. w sposób nieuprawniony, z wyżej przedstawionych okoliczności sprawy. Błędnie też przyjął, że zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia wykroczył poza ramy przepisu art. 136 § 1 K.p.a. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. Zasądzone koszty stanowią równowartość wpisu sądowego uiszczonego przez Skarżącą.